6月23日，CMF宏觀經(jīng)濟熱點問題研討會于線上舉行。本期論壇聚焦“土地功能的變化與‘以地謀發(fā)展’模式轉(zhuǎn)型”。中國人民大學經(jīng)濟學院黨委書記兼院長劉守英代表論壇發(fā)布CMF中國宏觀經(jīng)濟專題報告。
報告指出，中國“以地謀發(fā)展”模式和任何一個國家的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相比都具有獨特性，中國的土地在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與發(fā)展模式中出現(xiàn)了一些非常典型化的事實，這些事實和一般經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程的表現(xiàn)差別非常之大，非常之獨特。這種獨特性體現(xiàn)在四個方面：
第一，土地推動的經(jīng)濟增長。中國的土地在經(jīng)濟發(fā)展中起到非常獨特的作用，我國往往通過差別化指標分配實現(xiàn)增長目標。90年代為了沿海發(fā)展戰(zhàn)略，主要的指標配置在沿海地區(qū)；而2000年后為了配合西部大開發(fā)和東北振興戰(zhàn)略不斷調(diào)整土地指標配置。尤其當經(jīng)濟增長乏力的時候，一般通過用地指標差別化分配來刺激經(jīng)濟增長。除此之外，我國通過土地的寬供應(yīng)保障經(jīng)濟增長速度。2004年至2017年，國有建設(shè)用地年供應(yīng)量從28.64萬公頃增加到60.32萬公頃，年均增長6.4%，拉動同期GDP年均增長13.37%。而通過數(shù)據(jù)也可以看出借助基礎(chǔ)設(shè)施和其他用地放量供應(yīng)支撐的土地融資保障了我國的基建和公共投資。為了應(yīng)對2008年金融危機，我國的基礎(chǔ)設(shè)施和其他用地在各類用地占比從2008年之前的22.55%提升至2017年的60.54%，同時我國也從2008年開始允許大規(guī)模土地融資。大量的基礎(chǔ)設(shè)施和其他用地流入平臺公司并用做土地抵押融資，這事實上保障了基建和其他公共投資的建設(shè)。
第二，土地推動的工業(yè)化。在80年代末、90年代中期，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)化轉(zhuǎn)向園區(qū)工業(yè)化，而園區(qū)工業(yè)化非常重要的特點就是地方政府通過土地建園區(qū)，借助土地融資建設(shè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，而企業(yè)則通過土地進行抵押融資。這種土地制度安排在很大程度上吸引了企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。另一方面，國家通過壓低工業(yè)地價維持了制造業(yè)低成本競爭優(yōu)勢。2000-2018年間包括住宅商服用地在內(nèi)的經(jīng)營性用地價格上漲迅速，工業(yè)地價年均漲幅只有3.5%，配合土地抵押等政策使得我國建立了世界上基礎(chǔ)設(shè)施投資條件最好的工業(yè)園區(qū)，這也維持了我國制造業(yè)的成本優(yōu)勢。
第三，土地推動的城市化。2008年以后中國城鎮(zhèn)化快速推進的一個非常重要的原因就是土地的推動，使中國在短短的時間內(nèi)完成了不同等級、不同規(guī)模的快速城市化進程。土地推動城市化的機制，一是強制低價征地來擴張城市；二是控制住宅和商服用地供應(yīng)，實現(xiàn)政府出讓土地收入最大化；三是得益于城市建設(shè)融資的主要工具城投債，2008年到2017年整個城投債為城市建設(shè)投資提供了巨額的資金來源。
第四，土地資本化與資本形成。2008年以后通過投融資平臺“以地融資”形成的資本，中國獲取了非常獨特的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化資本來源。在整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中，中國通過土地制度的改革和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變實現(xiàn)了土地的資本化，這一土地的資本化過程和其他任何一個國家的資本形成過程相比都具有獨特性。
報告指出，2008年以來中國形成了以地融資、靠土地抵押來支撐發(fā)展的“以地謀發(fā)展”的模式，主要靠金融支撐，以土地為工具、以平臺作為主要手段來支撐發(fā)展。但2016年開始，隨著國家出臺相關(guān)政策不再允許地方政府用土地抵押，這一模式的形態(tài)也出現(xiàn)了相應(yīng)的變化。
第一，增速下降趨勢下土地供應(yīng)量增加。我國GDP增長在2016年以后持續(xù)下行，但是建設(shè)用地的供應(yīng)量反而增加。究其原因，主要在于中央政府不允許土地抵押以后，地方政府在沒有其他發(fā)展方式的情況下還是靠土地求生，并且轉(zhuǎn)而依靠更大的土地供應(yīng)量來維持經(jīng)濟體系的運行。
第二，基礎(chǔ)設(shè)施和其他用地供應(yīng)面積及占比下降。支撐平臺的基礎(chǔ)設(shè)施和其他用地供應(yīng)在這時開始下降，這說明地方政府已經(jīng)無法再把土地用在平臺和基礎(chǔ)設(shè)施方面，反映出抵押政策的效果在供地上開始顯現(xiàn)。
第三，征地擴張城市化模式繼續(xù)。2016年以后地方政府建成期的擴張、征地和城市建設(shè)用地的擴張都在大幅增加，繼續(xù)開始延續(xù)2008年之前的征地擴張的城市化的模式。
第四，工業(yè)用地供應(yīng)面積和占比回升。我國的工業(yè)用地占比在2016年下降至20%，但是隨著國家對政府利用土地進行抵押融資出臺相關(guān)限制措施之后，地方政府的工業(yè)用地供應(yīng)出現(xiàn)上升。
第五，居住商服用地供應(yīng)面積和比重均上升。隨著國家對土地抵押的相關(guān)限制趨嚴，居住商服用地供應(yīng)面積的比重也開始上升，地方政府對房地產(chǎn)的依賴也在逐步上升，我們也要警惕有些地方政府回歸到以往的賣地模式上。
第六，房地產(chǎn)開發(fā)和銷售上升，但增速下降。2016年以后房地產(chǎn)不斷限價，房地產(chǎn)的開發(fā)投資與新開工面積的量在增長，但是速度在下降。這主要由于房地產(chǎn)用地上，保障性和公住性房屋的比重不斷增加，商用性房地產(chǎn)增速并不明顯。但是也要看到中高收入購房人士的改善型住房消費也支撐了整個房地產(chǎn)市場的上漲趨勢。
第七，土地出讓收入增加，土地財政依賴程度回升。目前有些地方政府對土地財政的依賴開始增加，開始回歸到2008年以前的模式。尤其是在相關(guān)政策限制地方政府的土地抵押行為之后，地方政府對土地抵押依賴又轉(zhuǎn)向地方政府財政對土地收入的依賴，并且我國的經(jīng)濟體系對房地產(chǎn)市場的依賴相對較高。
報告提出，調(diào)控政策和更好發(fā)揮政府在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的作用都是相對短期的政策安排，從根本上解決這一問題還需要找到一整套推動中國實現(xiàn)“以地謀發(fā)展”轉(zhuǎn)型的重大政策安排。
首先，改變土地發(fā)動機功能，降低經(jīng)濟發(fā)展對土地的依賴性。讓發(fā)展需求決定土地供給，做到未來整個中國土地供應(yīng)模式回歸到以經(jīng)濟發(fā)展的需求決定土地供應(yīng)量，改變土地計劃供應(yīng)的配置；改變以土地指標作為推進區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的工具。中部崛起、西部開發(fā)、東北振興等發(fā)展戰(zhàn)略都配有大量的土地指標，但這些土地指標實際上對區(qū)域優(yōu)化發(fā)展是不利的；各類規(guī)劃和試驗區(qū)不以配土地指標為政策安排，要真正改變土地在經(jīng)濟增長中的發(fā)動機功能就應(yīng)該對相關(guān)政策進行改革。第四，嚴格以規(guī)劃調(diào)整擴增城市政府用地空間做法?？刂频胤秸ㄟ^規(guī)劃不斷調(diào)整，擴張城市空間范圍、增加用地賣地空間的行為。
其次，實行土地結(jié)構(gòu)改革，解決國民經(jīng)濟深層的結(jié)構(gòu)性矛盾。一要減少工業(yè)用地比重，在城市更新的過程中，推進更多城市進入內(nèi)涵式發(fā)展的階段，需要有相應(yīng)政策設(shè)計來促進工業(yè)用地的轉(zhuǎn)化用途，主要轉(zhuǎn)化為居住用途和城市宜居空間的用途。二要減少公共用地占比，增加城市生活和生態(tài)空間。將一部分公共用地調(diào)整為城市生活和生態(tài)空間，而且這些空間要調(diào)整在城市內(nèi)部，使城市更加宜居和美好。第三，增加居住用地比重，取消商業(yè)用地硬性配套比例政策。商業(yè)用地配套的規(guī)定是硬性規(guī)定，這使得城市區(qū)域內(nèi)的大量的商場已經(jīng)過量，并且伴隨著居住用地不足，所以應(yīng)該取消商業(yè)用地硬性配套比例的政策。
第三，堅持市場在土地要素配置中的作用。這一政策核心是改變住宅用地供給不足的制度和激勵。在制度和激勵上應(yīng)該做出重大改變，使整個中國住房用地真正回歸到“房住不炒”上；重新評估集中供地政策的效果。集中供地更加強化了政府行為，只有市場主體才能更明確的了解市場中的供求狀況，所以政府在整個供地市場中的作用應(yīng)該擺正，不能出現(xiàn)供地中排斥市場的行為；完善供地市場化機制，強化市場供求信號，減低政府供地信號。
第四，成立國有土地經(jīng)營公司，實現(xiàn)對土地增值收益的價值捕獲。中國下一步面臨的是城市更新和城市質(zhì)量的提升，前面采取的一系列政策帶有很強的釜底抽薪的性質(zhì)，使整個中國告別“以地謀發(fā)展”模式，但這些措施也值得商榷。我們需要找到整個中國在城市更新和質(zhì)量提升中，土地價值增值的捕獲。可以考慮將國有土地所有權(quán)設(shè)置在市縣政府，成立市縣政府國有土地經(jīng)營公司，從原來的賣地轉(zhuǎn)向土地經(jīng)營。并且保證土地增值收益歸政府。
另一方面，由土地公司作為融資主體，實現(xiàn)土地融資功能。在城市發(fā)展中，中國土地資本化和土地的融資功能是非常重要的。在成立國有土地經(jīng)營公司以后，由土地經(jīng)營公司作為主體來實現(xiàn)土地融資的功能。
第五，加大都市圈和城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地改革創(chuàng)新。在都市圈的規(guī)劃尺度方面，應(yīng)打破行政規(guī)劃尺度。傳統(tǒng)的行政規(guī)劃以自身經(jīng)濟發(fā)展為中心，不符合未來發(fā)展趨勢。在未來城市發(fā)展中，土地的指標和相關(guān)功能應(yīng)該以都市圈為單位來配置，打破之前的行政規(guī)劃。建立都市圈內(nèi)土地發(fā)展權(quán)補償機制。都市圈下各類土地用途不同，對于那些GDP創(chuàng)造能力有限的可以進行土地發(fā)展權(quán)補償。
來源：中國宏觀經(jīng)濟論壇
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