4月15日，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)于線上舉行。本期論壇聚焦“我國(guó)土地財(cái)政的演化、困局和應(yīng)對(duì)”。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）副主席，中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)、總裁閆衍代表論壇發(fā)布CMF中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)專題報(bào)告。
報(bào)告指出，改革開放以來(lái)，伴隨我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政投融資體制改革持續(xù)向縱深推進(jìn)。目前，我國(guó)已逐漸形成了有較強(qiáng)中國(guó)特色的現(xiàn)代財(cái)政制度，財(cái)政預(yù)算體系也由“一本賬”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八谋举~”。與此同時(shí)，土地相關(guān)收入由預(yù)算外向預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)變，土地財(cái)政逐步形成，并創(chuàng)造性地衍生出一套以土地作為地方政府信用基礎(chǔ)的制度體系，推動(dòng)了我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。
報(bào)告認(rèn)為，土地財(cái)政對(duì)我國(guó)過(guò)去幾十年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起到了積極作用，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、補(bǔ)充地方財(cái)力、推動(dòng)大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，土地財(cái)政發(fā)展也衍生出如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、資源分配失衡、貧富分配失衡、地方官員腐敗等一系列問(wèn)題，并以土地抵押融資、注資城投企業(yè)，間接推動(dòng)了城投企業(yè)和地方政府隱性債務(wù)的快速增長(zhǎng)，高度依賴土地財(cái)政的地方財(cái)政脆弱性也隨之上升，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步上升。
報(bào)告認(rèn)為，在當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入深度調(diào)整下，土地財(cái)政難以為繼，進(jìn)一步加劇地方財(cái)政脆弱性。自2021年下半年起，在政策收緊、疫情影響及行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加速暴露下，房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)低迷，土地財(cái)政也隨之受到影響，2022年土地出讓收入由2021年高點(diǎn)8.7萬(wàn)億大幅減少至6.7萬(wàn)億，占地方政府性基金收入比重也在2020年達(dá)到歷史高點(diǎn)后有所下滑。土地財(cái)政的弱化進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政脆弱性：一方面，政府性基金收入承壓下，可調(diào)用資金面臨下滑，影響地方財(cái)政整體平衡能力，對(duì)重要領(lǐng)域保障也將削弱；另一方面，土地出讓收入作為地方政府償債的重要資金來(lái)源，其下滑將影響地方政府對(duì)地方債尤其是專項(xiàng)債的償還，以及對(duì)城投企業(yè)的結(jié)算回款及資金支持，進(jìn)一步推升債務(wù)滾動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，并加劇區(qū)域分化。
在房住不炒基調(diào)延續(xù)、城鎮(zhèn)化速度放緩、潛在置業(yè)人口下降的背景下，土地財(cái)政的長(zhǎng)期穩(wěn)定性面臨挑戰(zhàn)，基于土地信用的地方政府信用體系亟待轉(zhuǎn)變。一方面，房住不炒基調(diào)仍然延續(xù)，土地市場(chǎng)難有大幅反彈。伴隨穩(wěn)地產(chǎn)政策陸續(xù)出臺(tái)，當(dāng)前房地產(chǎn)銷售量、價(jià)邊際回暖，但在微觀主體預(yù)期仍偏弱、信心恢復(fù)不足下房地產(chǎn)行業(yè)改善幅度或較為有限，土地市場(chǎng)或有改善仍難以大幅回暖。另一方面，城鎮(zhèn)化速度放緩、潛在置業(yè)人口下降等因素作用下，房地產(chǎn)長(zhǎng)期需求將繼續(xù)收縮，長(zhǎng)期來(lái)看難以支撐土地財(cái)政繼續(xù)快速發(fā)展。
報(bào)告認(rèn)為，第一要持續(xù)深化財(cái)政體制改革，適當(dāng)上移支出責(zé)任、完善央地稅收分配，緩解地方收支矛盾。一方面，適當(dāng)上移教育、社保、醫(yī)療領(lǐng)域地方支出責(zé)任，緩解地方剛性支出壓力。另一方面，結(jié)合稅制改革進(jìn)一步完善央地稅收劃分，如優(yōu)化增值稅留抵退稅制度、提高地方對(duì)企業(yè)及個(gè)人所得稅分享比例，并進(jìn)一步健全以房產(chǎn)稅和消費(fèi)稅為主的地方稅體系，結(jié)合新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)發(fā)展動(dòng)向，合理培育新稅源，增厚地方財(cái)政收入。第二要繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付，減輕土地出讓收入縮減對(duì)地方財(cái)政的支出壓力。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付是地方綜合財(cái)力的重要構(gòu)成，根據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際統(tǒng)計(jì)，地方政府30%左右的綜合財(cái)力來(lái)自中央轉(zhuǎn)移支付。第三要充分發(fā)揮國(guó)有資本財(cái)政作用，擴(kuò)大財(cái)政“第三本帳”收入規(guī)模。目前，國(guó)有企業(yè)擁有龐大的資產(chǎn)，但形成的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入較少。2012年至2022年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入僅從1500億增加到5689億，不及國(guó)有企業(yè)（非金融）資產(chǎn)總額的0.2%，占全口徑財(cái)政收入的比重不及1.5%。從利潤(rùn)規(guī)模看，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)規(guī)模也較大，資產(chǎn)回報(bào)率以及凈利潤(rùn)上繳財(cái)政的比例仍有提升空間。
報(bào)告顯示，基礎(chǔ)設(shè)施REITs是盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的重要方式，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施REITs融資，可以有效減輕地方政府的投融資壓力?；A(chǔ)設(shè)施REITs可以提高基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和資本金的周轉(zhuǎn)率，大大減輕基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融壓力，間接減輕地方財(cái)政的支出壓力。近年來(lái)國(guó)務(wù)院及發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)等部門高度重視并積極推動(dòng)存量基建資產(chǎn)的盤活利用。政策支撐引導(dǎo)下基建REITs的發(fā)行瓶頸也有望緩解，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓限制、會(huì)計(jì)出表約束、資產(chǎn)估值困難、稅務(wù)處理問(wèn)題以及資產(chǎn)收益較低等突出問(wèn)題或?qū)⒅鸩骄徑?。從中長(zhǎng)期看，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施REITs，盤活地方政府的存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，是彌補(bǔ)土地財(cái)政缺口的重要方式。
中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授呂冰洋指出，土地出讓收入中，有很大比例用于成本性補(bǔ)償支出，但目前無(wú)法判斷其具體數(shù)值。土地制度與房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展以及對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的治理密切相關(guān)，這種制度深刻影響著地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與地方財(cái)政狀況。土地制度的改革涉及到財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的改革，事權(quán)不確定，財(cái)政事權(quán)就難以落地。我們不能將土地財(cái)政轉(zhuǎn)型寄托在把房地產(chǎn)稅作為地方稅上，而是要結(jié)合中國(guó)國(guó)情，由政府職能的轉(zhuǎn)變引起根本性改革，包括稅收分享方式的改革、轉(zhuǎn)移支付體系的改革，以及政府性基金分配體制的改革。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)劉元春認(rèn)為，了解土地財(cái)政體系的形成，是我們解答當(dāng)前問(wèn)題，判斷未來(lái)方向的關(guān)鍵點(diǎn)。從目前的研究來(lái)看，中國(guó)的土地制度以及在此之上構(gòu)建的土地財(cái)政、土地分配體系，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造奇跡的秘訣之一。要從我國(guó)工業(yè)化、城市化，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)快速發(fā)展的角度，更要從金融化、杠桿化的角度來(lái)理解中國(guó)的土地財(cái)政體系。土地財(cái)政的變化，一方面是支撐土地紅利基礎(chǔ)要素的變化，同時(shí)也意味著中央與地方之間的關(guān)系必須要有調(diào)整。更重要的是，實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系要有根本性的調(diào)整。簡(jiǎn)單地通過(guò)土地財(cái)政來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)，難以支撐高質(zhì)量的發(fā)展。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)邢麗認(rèn)為，目前房地產(chǎn)處于中長(zhǎng)期的調(diào)整狀態(tài)，土地財(cái)政會(huì)發(fā)生重要變化。要破解這種調(diào)整給地方財(cái)政的健康運(yùn)行帶來(lái)的不利影響，需要從兩方面發(fā)力，一是加快財(cái)政體制改革，特別是要處理好新形勢(shì)下，中央和地方財(cái)政關(guān)系的問(wèn)題；二是要提升財(cái)政政策的效能，從而支撐經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，解決地方財(cái)政困難。結(jié)合擴(kuò)大內(nèi)需和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，下一步的政策方向應(yīng)包括促投資和擴(kuò)消費(fèi)。邢麗提出四方面著力點(diǎn)：1）以支持創(chuàng)新為重心，引導(dǎo)和激勵(lì)制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等加大有效投資力度；2）優(yōu)化促進(jìn)消費(fèi)的稅費(fèi)政策，改善消費(fèi)環(huán)境，釋放消費(fèi)需求；3）在雙穩(wěn)情況下，推動(dòng)減稅和優(yōu)化稅制相結(jié)合，從而優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)；4）減稅降費(fèi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)要結(jié)合起來(lái)，提高稅制的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)稅負(fù)的有增有減。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒指出，作為社會(huì)主義公有制國(guó)家，我國(guó)的財(cái)政、金融、土地、社保、國(guó)資等領(lǐng)域有著密切聯(lián)系。在宏觀稅負(fù)下行，多元目標(biāo)治理以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的共同作用之下，地方政府的財(cái)力運(yùn)行出現(xiàn)了緊平衡下負(fù)重前行的格局。在這種情況下，地方政府的綜合財(cái)力對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度明顯上升。房地產(chǎn)的新形勢(shì)對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生的新沖擊包括：1）城投、民企的拿地能力和意愿都受到了很大沖擊；2）土地出讓金頭部效應(yīng)顯著，低能級(jí)城市的壓力更大；3）土地供應(yīng)與人口流動(dòng)出現(xiàn)比較大的背離，導(dǎo)致中部地區(qū)庫(kù)存高企，房地產(chǎn)價(jià)格下降；4）征稅成本上升，導(dǎo)致實(shí)際可支配的土地出讓金收入占比下降。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華指出，目前，一般公共預(yù)算中有很多保障性的支出依賴于土地財(cái)政調(diào)入的資金，城投債的還款來(lái)源與土地出讓收入也有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。因此，土地財(cái)政在保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)揮著重要功能。為應(yīng)對(duì)中長(zhǎng)期土地出讓收入，特別是凈收益持續(xù)下滑的趨勢(shì)，需要將調(diào)入資金用于建立真正的地方財(cái)政儲(chǔ)備制度。此外，為緩解一般公共預(yù)算收支壓力，應(yīng)盡可能增收節(jié)支，對(duì)省以下財(cái)政體制進(jìn)行改革。最后，我們不應(yīng)該把重點(diǎn)放在土地財(cái)政好與壞的爭(zhēng)論上，而是要展望未來(lái)，探索新的籌資方式，避免“資源的詛咒”。（記者 王禎禎）
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