文/繆小林?
黨的十九大報(bào)告提出，“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！痹谥袊?guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要更加注重民主、法制、公平、正義、安全和環(huán)境等，這些具有公共價(jià)值的社會(huì)共同需要，對(duì)我國(guó)財(cái)政職能定位和改革提出更高要求。尤其是如何解決這類共同需要在人民群體中呈現(xiàn)的不平衡不充分，是當(dāng)前我國(guó)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度需要破解的核心問(wèn)題。
縱觀歷史與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付都成為各國(guó)解決失衡問(wèn)題的重要制度安排。中國(guó)也不例外，1994年分稅制在提高“兩個(gè)比重”的同時(shí)，形成了以稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主體的央地轉(zhuǎn)移支付制度體系。在政府間事權(quán)不清晰的背景下，將如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要使命，賦予了轉(zhuǎn)移支付制度。
值得肯定的是，二十三年來(lái)，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度在保障中央政策落實(shí)、縮小地區(qū)間財(cái)政能力差距、支持中西部落后地區(qū)發(fā)展等方面，取得了顯著成效。當(dāng)前，在我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生深刻變化的新時(shí)期，如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡目標(biāo)？我們不得不對(duì)央地轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行再思考。尤其是，如何立足以人民為中心，以建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地財(cái)政關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，調(diào)整和完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
一、區(qū)域均衡背景下轉(zhuǎn)移支付的價(jià)值定位：以人民為中心的共同需求導(dǎo)向
在《論語(yǔ)?季氏》中曾記載“不患寡而患不均”，這意味著人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要飽含著對(duì)均衡發(fā)展的向往。加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度要求實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡，這與解決我國(guó)社會(huì)主要矛盾中的不平衡不充分緊密相連。就財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)具有社會(huì)共同需要的公共服務(wù)而言，不平衡側(cè)重橫向上區(qū)域間公共服務(wù)失衡，不充分側(cè)重縱向上人民對(duì)公共服務(wù)需求內(nèi)容還不夠滿足。唯有將公共服務(wù)不平衡不充分橫縱交叉考慮，才能真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均衡目標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，卻留下了國(guó)民收入差距擴(kuò)大和基本公共服務(wù)失衡的“負(fù)遺產(chǎn)”。作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡的重要制度安排，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該重點(diǎn)圍繞不平衡不充分，堅(jiān)持以人民為中心的共同需求導(dǎo)向?；谶@一邏輯，轉(zhuǎn)移支付價(jià)值定位需要回到兩個(gè)基本的源問(wèn)題：均衡的范疇？均衡的程度？
第一，轉(zhuǎn)移支付均衡的范疇，指中央政府需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)哪些公共服務(wù)內(nèi)容，其確定與解決人民美好生活需要不充分相對(duì)應(yīng)。堅(jiān)持以人民為中心的轉(zhuǎn)移支付均衡范疇確定，要緊緊圍繞“依靠人民”和“為了人民”確定基本公共服務(wù)均衡范疇。“依靠人民”意味著公共服務(wù)要服務(wù)于人民的生產(chǎn)活動(dòng)，當(dāng)然也不能去替代人民生產(chǎn)；“為了人民”意味著公共服務(wù)要滿足與人民生產(chǎn)能力相適應(yīng)的公共服務(wù)需求，真正體現(xiàn)與我們經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相伴隨的社會(huì)共同需要。
具體而言：一是如何從財(cái)力均等化過(guò)渡到基本公共服務(wù)均等化。目前，我國(guó)基于標(biāo)準(zhǔn)收支差計(jì)算的均衡性轉(zhuǎn)移支付主要實(shí)現(xiàn)的是地區(qū)間財(cái)力均等化，盡管考慮了公共支出成本差異因素以及均衡性轉(zhuǎn)移支付公式難以蓋全的個(gè)性化“補(bǔ)丁式”補(bǔ)助，但基于系數(shù)修正模式的測(cè)算分配離真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)還有一段距離。二是如何從宏觀指標(biāo)測(cè)算的基本公共服務(wù)均等化過(guò)渡到真正反映居民獲得感的基本公共服務(wù)均等化。至今為止，我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算采用的是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等宏觀指標(biāo)，如總?cè)丝?、床位?shù)、生均校舍面積等，這些宏觀指標(biāo)還不能完全從人民角度反映出對(duì)公共服務(wù)的獲得感，有時(shí)候甚至?xí)霈F(xiàn)偏離。三是如何在現(xiàn)有基本公共服務(wù)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步圍繞經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面系統(tǒng)拓展基本公共服務(wù)內(nèi)容，真正滿足人民美好生活對(duì)應(yīng)的社會(huì)共同需求。
第二，轉(zhuǎn)移支付均衡的程度，指中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，均衡到什么程度，其確定與解決人民美好生活需要不平衡相對(duì)應(yīng)?；竟卜?wù)均等化，并非實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)完全相等，而是要不斷縮小基本公共服務(wù)差距。核心問(wèn)題是均衡到什么程度？不同地區(qū)、不同人民群體存在的公共服務(wù)需求短板并非一致，即便同樣的公共服務(wù)其相同滿足感所決定的需求程度也不一樣。因此，在總體上采用人均財(cái)政支出差距或具體公共服務(wù)指標(biāo)差距衡量公共服務(wù)均等化程度的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)化到以人民為中心的獲得感視角。
具體來(lái)看：一是如何基于人民獲得感視角確定公共服務(wù)差距程度的指標(biāo)，這需要充分考慮人的異質(zhì)性所決定的獲得感與公共服務(wù)內(nèi)容間的對(duì)應(yīng)關(guān)系；二是如何在相同獲得感條件下判斷不同群體對(duì)應(yīng)同一基本公共服務(wù)內(nèi)容的差距，這實(shí)際上就是我們想知道的合理均衡程度。
二、轉(zhuǎn)移支付改革的突破口：以理清央地財(cái)政關(guān)系為前提
1994年分稅制至今，我們一直在事權(quán)與支出責(zé)任不清晰的背景下進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付制度改革，試圖通過(guò)不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)調(diào)節(jié)和理順央地財(cái)政關(guān)系。但事實(shí)證明，脫離央地財(cái)政關(guān)系體系單純改革轉(zhuǎn)移支付分配模式，可能陷入了制度設(shè)計(jì)“陷阱”。黨的十九大報(bào)告明確提出“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系”，這已充分表明，轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必須以理清央地財(cái)政關(guān)系為前提。
黨的十九大報(bào)告，將建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系作為加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度之首，實(shí)際上為我們勾勒出了清晰的央地財(cái)政關(guān)系體系，這也為轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供了前提和保障，并指明了制度目標(biāo)方向。
具體來(lái)看：第一，建立央地財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容是財(cái)力協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)移支付是中央政府進(jìn)行財(cái)力協(xié)調(diào)的重要工具。財(cái)力協(xié)調(diào)直接反映的是政府間財(cái)力關(guān)系，包括初次分配的收入劃分和再分配轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)，其本質(zhì)目標(biāo)均是通過(guò)財(cái)力調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)力與支出責(zé)任相匹配，這就決定了單純基于轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力再分配難以實(shí)現(xiàn)這種相匹配目標(biāo)。
第二，財(cái)力調(diào)節(jié)應(yīng)該建立在權(quán)責(zé)清晰基礎(chǔ)之上?；诟骷?jí)政府財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的目標(biāo)，調(diào)節(jié)政府間財(cái)力必須以支出責(zé)任為導(dǎo)向，而支出責(zé)任實(shí)際上又是事權(quán)與財(cái)力相結(jié)合的產(chǎn)物，即有了“權(quán)”和“錢(qián)”才形成“責(zé)”。即便如此，在政府間事權(quán)和收入劃分清晰的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)程度又將決定各級(jí)政府支出責(zé)任的大小，這種程度又應(yīng)該由誰(shuí)決定？必須要有明確的目標(biāo)導(dǎo)向。
第三，區(qū)域均衡就是財(cái)力調(diào)節(jié)的目標(biāo)方向。區(qū)域均衡所對(duì)應(yīng)的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)要求，直接決定財(cái)力調(diào)節(jié)程度，具體對(duì)應(yīng)一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均衡的范疇與程度。還需要特別說(shuō)明的是，在財(cái)力調(diào)節(jié)環(huán)節(jié)中，還存在中央對(duì)地方的委托事權(quán)，這需要納入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付財(cái)力協(xié)調(diào)范疇。
綜合來(lái)看，在政府間事權(quán)和收入清晰劃分基礎(chǔ)上，以轉(zhuǎn)移支付為工具的財(cái)力調(diào)節(jié)，將保證各級(jí)政府財(cái)力與支出責(zé)任匹配，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，最終保證各級(jí)政府基于財(cái)力與支出責(zé)任的財(cái)政績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，調(diào)整完善我國(guó)央地轉(zhuǎn)移支付制度，要以理清央地財(cái)政關(guān)系為前提，最終確保轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡的成效。
三、調(diào)整完善央地轉(zhuǎn)移支付：以激勵(lì)相容為核心的機(jī)制設(shè)計(jì)
實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡，決定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要堅(jiān)持以人民為中心的共同需求導(dǎo)向，為轉(zhuǎn)移支付縮小區(qū)域公共服務(wù)差距指明了均衡范疇和均衡程度；權(quán)責(zé)清晰，為調(diào)整和完善轉(zhuǎn)移支付制度提供央地財(cái)政關(guān)系條件；隨之要解決的問(wèn)題是，如何調(diào)整和完善央地轉(zhuǎn)移支付制度，才能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)力協(xié)調(diào)。目前，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其中：一般性轉(zhuǎn)移支付定位為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定位為中央指定用途的委托事務(wù)。但在制度運(yùn)行實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)中央與地方行為偏離，一定程度弱化了一般性轉(zhuǎn)移支付均衡目標(biāo)，政府間事權(quán)的不清晰也導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)不明確和績(jī)效低下。因此，在我國(guó)央地轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)上，重點(diǎn)需要突出激勵(lì)相容，即通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)地方利益行為與中央政策目標(biāo)相融合。
第一，圍繞中央事權(quán)，調(diào)整我國(guó)央地轉(zhuǎn)移支付體系結(jié)構(gòu)。央地政府間事權(quán)的清晰劃分，是轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)并得以有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。無(wú)論如何劃分事權(quán)，就中央政府而言均會(huì)形成完全事權(quán)和共享事權(quán)，完全事權(quán)實(shí)際上又包括具體公共服務(wù)和基本公共服務(wù)均等化。
具體來(lái)看：（1）中央完全事權(quán)對(duì)應(yīng)具體公共服務(wù)，意味著這項(xiàng)公共服務(wù)應(yīng)該由中央政府完成，如果中央政府將其委托給地方，則將會(huì)指定明確意圖的具體項(xiàng)目，主要通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付完成。
（2）中央完全事權(quán)對(duì)應(yīng)基本公共服務(wù)均等化，這實(shí)際上是建立在地方自有財(cái)力基礎(chǔ)上縮小公共服務(wù)差距的政策目標(biāo)。一方面，要保證各地提供公共服務(wù)的財(cái)力均等化，主要通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付完成，以公式化計(jì)算的均衡性轉(zhuǎn)移支付為主，以特殊性財(cái)力補(bǔ)助為輔；另一方面，財(cái)力均等化距公共服務(wù)均等化還有一段距離，包括成本差異、歷史短板等導(dǎo)致的公共服務(wù)差距，通過(guò)現(xiàn)有系數(shù)修正方式難以達(dá)到公共服務(wù)均等化目的，需要單獨(dú)設(shè)立彌補(bǔ)性轉(zhuǎn)移支付來(lái)完成，這類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖然是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，但應(yīng)該體現(xiàn)中央彌補(bǔ)特定差距的特殊政策意圖。
（3）央地共享事權(quán)，其存在依據(jù)是局部外溢性需要由中央和地方共同完成公共服務(wù)供給，即既不屬于完全的利益外溢，也不屬于絕對(duì)的地方內(nèi)部利益。這類公共服務(wù)事權(quán)通過(guò)共享方式賦予，本質(zhì)是避免完全由地方供給可能導(dǎo)致缺乏積極性，使得這類公共服務(wù)供給數(shù)量不足或質(zhì)量低下。需要說(shuō)明的是，這些公共服務(wù)也屬于公共服務(wù)均等化的范疇。因此，中央需要專門(mén)設(shè)立激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付來(lái)完成中央事權(quán)部分，重點(diǎn)是激勵(lì)地方政府供給的積極性。
綜合來(lái)看，除了分稅制遺留的稅收返還外，我國(guó)央地轉(zhuǎn)移支付需要由現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，調(diào)整為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付、彌補(bǔ)性轉(zhuǎn)移支付和激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付四類。
第二，圍繞激勵(lì)功能，完善我國(guó)央地轉(zhuǎn)移支付分配辦法?？傮w來(lái)看，實(shí)現(xiàn)我國(guó)央地轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)功能，需要圍繞分配和績(jī)效考核展開(kāi)，既保證中央政府政策意圖，包括具體公共服務(wù)目標(biāo)和均等化目標(biāo)，又要發(fā)揮具有信息優(yōu)勢(shì)的地方根據(jù)地區(qū)異質(zhì)性特征自行配置財(cái)政資源。
具體來(lái)看：（1）一般性轉(zhuǎn)移支付主要定位為財(cái)力均等化目標(biāo)，繼續(xù)采用現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)收支差公式化分配。（2）彌補(bǔ)性轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上是一般性轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，重點(diǎn)解決如何從財(cái)力均等化過(guò)渡到公共服務(wù)均等化，這類公共服務(wù)差距需要較長(zhǎng)時(shí)間不斷縮小，適合根據(jù)特定差距目標(biāo)按照因素法分配，再對(duì)公共服務(wù)均等化目標(biāo)進(jìn)行績(jī)效考核。這樣在公共服務(wù)均等化績(jī)效目標(biāo)下，具體彌補(bǔ)哪些領(lǐng)域公共服務(wù)差距、按照什么順序彌補(bǔ)等，具體交由地方自行確定，有利于提升財(cái)政資金績(jī)效水平。（3）激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付其核心是發(fā)揮對(duì)地方政府提供公共服務(wù)的激勵(lì)，適合采取競(jìng)爭(zhēng)性分配，并按照共享事權(quán)目標(biāo)和公共服務(wù)均等化目標(biāo)進(jìn)行績(jī)效考核。簡(jiǎn)單理解，就是根據(jù)這類公共服務(wù)自有財(cái)力支出、供給成效和項(xiàng)目環(huán)境等，決定激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付資金分配。（4）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于對(duì)應(yīng)中央完全事權(quán)范疇，適合中央明確到具體項(xiàng)目，按照項(xiàng)目法分配，附加項(xiàng)目目標(biāo)責(zé)任的績(jī)效考核。
第三，明確保障條件，確保央地轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)與運(yùn)行。能夠保障上述轉(zhuǎn)移支付體系調(diào)整和分配辦法的完善，要滿足兩個(gè)前置條件：一是政府間清晰的事權(quán)劃分，二是以人民為中心的區(qū)域均衡價(jià)值目標(biāo)確定。這兩點(diǎn)實(shí)際上貫穿“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財(cái)政關(guān)系。
在此基礎(chǔ)上，能夠確保我國(guó)央地轉(zhuǎn)移支付得以有效運(yùn)行，還需要三方面的制度保障：一是嚴(yán)格的財(cái)政資金績(jī)效考核機(jī)制確立。實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的央地轉(zhuǎn)移支付，既要保證中央政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，又要滿足地方發(fā)展利益。在制度設(shè)計(jì)上，就要通過(guò)分配實(shí)現(xiàn)放權(quán)，但還要通過(guò)績(jī)效考核保證目標(biāo)。二是公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)支撐。轉(zhuǎn)移支付是要滿足以人民為中心的公共服務(wù)均衡范疇與程度，這就需要基于人民獲得感視角反映公共服務(wù)的指標(biāo)和數(shù)據(jù)，這些都要應(yīng)用于轉(zhuǎn)移支付資金的分配和績(jī)效考核。三是法律固化。實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡的央地轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心內(nèi)容，也是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的制度向往，因此要通過(guò)法律的方式來(lái)固化人民的利益。
（作者系云南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授）
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