1月12日，《云南省人民政府辦公廳關(guān)于違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題問(wèn)責(zé)情況的通報(bào)》在云南省政府門戶網(wǎng)站發(fā)布，隨后引起廣泛的關(guān)注。
這是一份比較特別的通報(bào)，因?yàn)橹暗胤胶藢?shí)處理部分地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題，均由財(cái)政部在其官網(wǎng)通報(bào)，比如去年12月22-29日就密集發(fā)布了對(duì)貴州、江蘇、江西、四川處理部分地區(qū)地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保、違規(guī)使用置換債券資金等情況的通報(bào)。而2018年的第一起關(guān)于地方債問(wèn)責(zé)情況的通報(bào)，是由云南省政府辦公廳發(fā)布的。
這發(fā)出了什么信號(hào)？
一定程度上體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院關(guān)于省級(jí)政府負(fù)責(zé)任的要求
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）指出，“各省、自治區(qū)、直轄市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任”、“政府主要負(fù)責(zé)人是地方政府債務(wù)管理的第一責(zé)任人”。
與其他地區(qū)由財(cái)政部統(tǒng)一通報(bào)問(wèn)責(zé)結(jié)果不同，此次云南省問(wèn)責(zé)處理結(jié)果首次由云南省人民政府辦公廳通報(bào)，從相關(guān)監(jiān)管部門視角分析，這符合國(guó)務(wù)院文件精神，體現(xiàn)了省級(jí)政府主動(dòng)作為的姿態(tài)。從這方面看，云南省的做法在各地區(qū)落實(shí)地方責(zé)任方面邁出了扎實(shí)的一步。
更多可能反映了地方和中央的監(jiān)管博弈
但從此次地方自行公布的通報(bào)內(nèi)容與去年12月份財(cái)政部公布的4份通報(bào)相比，很多信號(hào)值得我們關(guān)注。兩相對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，不僅是發(fā)布主體不同，在行文、對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處理等方面，都存在不小的差距。
比如，在行文上，財(cái)政部通報(bào)的開(kāi)篇很統(tǒng)一，是根據(jù)黨的十九大、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，線索來(lái)自于審計(jì)，事實(shí)經(jīng)過(guò)了駐當(dāng)?shù)貙T辦的核查確認(rèn)，在財(cái)政部致函之后，當(dāng)?shù)厥≌叨戎匾暎婪▏?yán)肅追究相關(guān)單位和責(zé)任人責(zé)任，并向財(cái)政部反饋了處理結(jié)果。
尤其是開(kāi)篇最后一句“并向財(cái)政部反饋了處理結(jié)果”，與財(cái)政部通報(bào)中的說(shuō)法是一致的：“下一步，對(duì)涉嫌違法違規(guī)舉債擔(dān)保的其他地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)，待相關(guān)省級(jí)政府和監(jiān)管部門依法依規(guī)處理后，財(cái)政部將及時(shí)專報(bào)處理結(jié)果，發(fā)揮典型案例警示作用。”這句表述應(yīng)該反映出，直到去年12月29日，作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門，財(cái)政部并沒(méi)有將通報(bào)處理結(jié)果的事項(xiàng)交予省級(jí)政府。
因此，對(duì)于云南省的此次通報(bào)是否與財(cái)政部提前溝通，尚存疑問(wèn)。
在相關(guān)責(zé)任人的處理方面，從2017年重慶市貴州等四省對(duì)時(shí)任政府主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人做出了撤職、行政開(kāi)除、降級(jí)、記過(guò)等處分，對(duì)其他相關(guān)人員根據(jù)情況不同，給予行政降級(jí)、記大過(guò)、記過(guò)、警告、誡勉談話、提醒談話等處分。對(duì)于非政府部門的直接責(zé)任人，相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人被撤職處分。
為何會(huì)這樣處理？一位行政法方面的專家介紹說(shuō)，從當(dāng)前看，在對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題的處理時(shí)，相關(guān)政府部門責(zé)任人的處分，大致可分為兩種，一種是根據(jù)預(yù)算法和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)，對(duì)行政人員做出的處分；另一種是根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)黨內(nèi)人員做出的問(wèn)責(zé)處分。
預(yù)算法第九十四條規(guī)定：各級(jí)政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保，或者挪用重點(diǎn)支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分。
這位專家指出，在這類事件中，雖然法律沒(méi)有明確界定直接責(zé)任人的范圍，但按道理來(lái)說(shuō)，出具擔(dān)保函、承諾函或直接做出決策的政府部門是需要有人承擔(dān)直接責(zé)任而接受預(yù)算法等法律法規(guī)的處分的，具體可以是該部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，也可能是分管領(lǐng)導(dǎo)。特別是主要領(lǐng)導(dǎo)如財(cái)政局長(zhǎng)，如果直接參與了具體問(wèn)題的研究決策，或者直接拍板決定，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接責(zé)任而非領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
不過(guò)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》也有減輕處罰的規(guī)定，這是指行政機(jī)關(guān)公務(wù)員主動(dòng)交代違法違紀(jì)行為，并主動(dòng)采取措施有效避免或者挽回?fù)p失的，應(yīng)當(dāng)減輕處分。在一位財(cái)政系統(tǒng)人士看來(lái)，減輕或者從輕處罰的前提，是嚴(yán)格依法辦事。
而對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，專家指出，主要是根據(jù)黨內(nèi)的問(wèn)責(zé)規(guī)定來(lái)處分，如《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對(duì)于屬于公務(wù)員的也會(huì)適用公務(wù)員法，問(wèn)責(zé)對(duì)象是各級(jí)黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)成員、各級(jí)紀(jì)委（紀(jì)檢組）的領(lǐng)導(dǎo)成員。
從去年財(cái)政部通報(bào)的一系列處理情況看，與預(yù)算法等法律法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定是一致的，既有對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的撤職、開(kāi)除等處分，也有對(duì)政府部門以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人做出了通報(bào)、黨內(nèi)警告、誡勉談話等處分。
而從云南省通報(bào)的情況看，對(duì)相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人也做出了撤職處分，而當(dāng)時(shí)政府部門負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接負(fù)責(zé)人，幾乎都是黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，僅有一人是行政記大過(guò)處分，有比較明顯的“保護(hù)違法違規(guī)人員”之感。
上述專家認(rèn)為問(wèn)題不僅在于處分的輕重，“從云南省通報(bào)的處分情況看，它認(rèn)定的直接責(zé)任人都是幾家企業(yè)負(fù)責(zé)人，但出擔(dān)保函、承諾函之類文書的不是企業(yè)，而是相關(guān)政府部門，根據(jù)預(yù)算法，應(yīng)該由這些政府部門的人員來(lái)承擔(dān)直接責(zé)任，但現(xiàn)在都是承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這就有些解釋不過(guò)去了，是存在明顯缺失的?！?/p>
也就是說(shuō)，云南省的做法似乎在“暗度陳倉(cāng)”，即混淆了政府部門與企業(yè)的責(zé)任，也混淆了預(yù)算法等法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的處分，讓非政府部門的企業(yè)負(fù)責(zé)人來(lái)承擔(dān)相關(guān)政府部門直接責(zé)任人的處分。
因此，相關(guān)人士在分析云南省做法的意圖時(shí)認(rèn)為，這在某種程度上可以看作地方與中央在地方債監(jiān)管的博弈，或者說(shuō)地方政府對(duì)中央監(jiān)管態(tài)度的進(jìn)一步試探?！耙环矫?，地方通過(guò)主動(dòng)發(fā)布通報(bào)，試圖向社會(huì)和中央政府發(fā)出該省嚴(yán)格地方債管理的信號(hào)，可以達(dá)到自身免責(zé)的目的；另一方面，沒(méi)有依法問(wèn)責(zé)處理到位，對(duì)市縣政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為進(jìn)行保護(hù)，試圖造成既成事實(shí)，讓上級(jí)默認(rèn)。”
或給中央地方債監(jiān)管帶來(lái)較大負(fù)面影響
云南省的通報(bào)出臺(tái)后，確實(shí)引起了業(yè)內(nèi)人士的一些疑問(wèn)：是否以后地方核實(shí)處理的違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題，均由省級(jí)政府通報(bào)？又是否意味著地方債監(jiān)管是否可以不再嚴(yán)格依法執(zhí)行？這對(duì)防范地方債風(fēng)險(xiǎn)意味著什么？
從黨和國(guó)家的大政方針看，黨的十八屆四中全會(huì)作出了“全面依法治國(guó)”的戰(zhàn)略部署；隨后，習(xí)近平總書記協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，其中一個(gè)全面就是“全面依法治國(guó)”。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，更是“明確全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。
在地方政府債務(wù)管理中，財(cái)政部一直以來(lái)都強(qiáng)調(diào)依法行事，嚴(yán)格依法查處違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。從財(cái)政部官網(wǎng)公布的一系列財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)中，這一基本立場(chǎng)被多次強(qiáng)調(diào)，“動(dòng)員千遍，不如問(wèn)責(zé)一次。將強(qiáng)化執(zhí)法問(wèn)責(zé)作為加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的重要抓手”、“任何人都不得凌駕于國(guó)家法律之上。嚴(yán)格依法查處違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，有利于深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，顯著增強(qiáng)地方政府、金融機(jī)構(gòu)法治觀念，切實(shí)落實(shí)省級(jí)政府、相關(guān)部門管理責(zé)任，自覺(jué)維護(hù)法律權(quán)威、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線?！钡鹊龋梢钥闯?，財(cái)政部堅(jiān)持依法實(shí)施地方債監(jiān)督的理念是始終如一的。
業(yè)內(nèi)人士直言，依法問(wèn)責(zé)到位是防范地方債風(fēng)險(xiǎn)的前提和保障。第一，依法問(wèn)責(zé)到位是法律應(yīng)有之義，是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的主要內(nèi)容。第二，依法問(wèn)責(zé)到位有利于避免地方債問(wèn)責(zé)中的不公平和尋租現(xiàn)象，防止可能出現(xiàn)的監(jiān)管腐敗案件發(fā)生。第三，依法問(wèn)責(zé)到位有利于嚴(yán)肅法律權(quán)威，形成問(wèn)責(zé)一小片、警示一大片的示范效應(yīng)。從國(guó)家地方債管理制度看，目前我國(guó)地方債務(wù)管理制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“閉環(huán)管理”，現(xiàn)在最關(guān)鍵的是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究。如果地方債問(wèn)責(zé)不到位，后續(xù)地方債管理必然流于形式，防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)被打了一個(gè)大大的折扣，影響黨的十九大確定的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)。
這位人士認(rèn)為，雖然一些地方政府保護(hù)違法違紀(jì)官員的做法不同程度存在，但防范地方債風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和黨的執(zhí)政根基，容不得半點(diǎn)含糊。個(gè)別地方的不恰當(dāng)做法對(duì)于全國(guó)其他地區(qū)可能造成的負(fù)面示范效應(yīng)不容忽視，這對(duì)損害黨中央權(quán)威和法律權(quán)威的影響會(huì)是深遠(yuǎn)的。從去年年中的全國(guó)金融工作會(huì)議到黨的十九大、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所提出的要求與一貫的精神看，中央對(duì)地方政府債務(wù)管理的重視程度不僅沒(méi)有放松，還在加強(qiáng)。因此，云南省政府的做法后續(xù)是否有更多的地方效仿，是否導(dǎo)致地方債監(jiān)管力度因此下降，值得進(jìn)一步關(guān)注。
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