1月12日,《云南省人民政府辦公廳關(guān)于違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題問(wèn)責(zé)情況的通報(bào)》在云南省政府門戶網(wǎng)站發(fā)布,隨后引起廣泛的關(guān)注。
這是一份比較特別的通報(bào),因?yàn)橹暗胤胶藢?shí)處理部分地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題,均由財(cái)政部在其官網(wǎng)通報(bào),比如去年12月22-29日就密集發(fā)布了對(duì)貴州、江蘇、江西、四川處理部分地區(qū)地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保、違規(guī)使用置換債券資金等情況的通報(bào)。而2018年的第一起關(guān)于地方債問(wèn)責(zé)情況的通報(bào),是由云南省政府辦公廳發(fā)布的。
這發(fā)出了什么信號(hào)?
一定程度上體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院關(guān)于省級(jí)政府負(fù)責(zé)任的要求
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))指出,“各省、自治區(qū)、直轄市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任”、“政府主要負(fù)責(zé)人是地方政府債務(wù)管理的第一責(zé)任人”。
與其他地區(qū)由財(cái)政部統(tǒng)一通報(bào)問(wèn)責(zé)結(jié)果不同,此次云南省問(wèn)責(zé)處理結(jié)果首次由云南省人民政府辦公廳通報(bào),從相關(guān)監(jiān)管部門視角分析,這符合國(guó)務(wù)院文件精神,體現(xiàn)了省級(jí)政府主動(dòng)作為的姿態(tài)。從這方面看,云南省的做法在各地區(qū)落實(shí)地方責(zé)任方面邁出了扎實(shí)的一步。
更多可能反映了地方和中央的監(jiān)管博弈
但從此次地方自行公布的通報(bào)內(nèi)容與去年12月份財(cái)政部公布的4份通報(bào)相比,很多信號(hào)值得我們關(guān)注。兩相對(duì)比,可以發(fā)現(xiàn),不僅是發(fā)布主體不同,在行文、對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處理等方面,都存在不小的差距。
比如,在行文上,財(cái)政部通報(bào)的開(kāi)篇很統(tǒng)一,是根據(jù)黨的十九大、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求,線索來(lái)自于審計(jì),事實(shí)經(jīng)過(guò)了駐當(dāng)?shù)貙T辦的核查確認(rèn),在財(cái)政部致函之后,當(dāng)?shù)厥≌叨戎匾暎婪▏?yán)肅追究相關(guān)單位和責(zé)任人責(zé)任,并向財(cái)政部反饋了處理結(jié)果。
尤其是開(kāi)篇最后一句“并向財(cái)政部反饋了處理結(jié)果”,與財(cái)政部通報(bào)中的說(shuō)法是一致的:“下一步,對(duì)涉嫌違法違規(guī)舉債擔(dān)保的其他地區(qū)和金融機(jī)構(gòu),待相關(guān)省級(jí)政府和監(jiān)管部門依法依規(guī)處理后,財(cái)政部將及時(shí)專報(bào)處理結(jié)果,發(fā)揮典型案例警示作用。”這句表述應(yīng)該反映出,直到去年12月29日,作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門,財(cái)政部并沒(méi)有將通報(bào)處理結(jié)果的事項(xiàng)交予省級(jí)政府。
因此,對(duì)于云南省的此次通報(bào)是否與財(cái)政部提前溝通,尚存疑問(wèn)。
在相關(guān)責(zé)任人的處理方面,從2017年重慶市貴州等四省對(duì)時(shí)任政府主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人做出了撤職、行政開(kāi)除、降級(jí)、記過(guò)等處分,對(duì)其他相關(guān)人員根據(jù)情況不同,給予行政降級(jí)、記大過(guò)、記過(guò)、警告、誡勉談話、提醒談話等處分。對(duì)于非政府部門的直接責(zé)任人,相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人被撤職處分。
為何會(huì)這樣處理?一位行政法方面的專家介紹說(shuō),從當(dāng)前看,在對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題的處理時(shí),相關(guān)政府部門責(zé)任人的處分,大致可分為兩種,一種是根據(jù)預(yù)算法和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī),對(duì)行政人員做出的處分;另一種是根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī),對(duì)黨內(nèi)人員做出的問(wèn)責(zé)處分。
預(yù)算法第九十四條規(guī)定:各級(jí)政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保,或者挪用重點(diǎn)支出資金,或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的,責(zé)令改正,對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分。
這位專家指出,在這類事件中,雖然法律沒(méi)有明確界定直接責(zé)任人的范圍,但按道理來(lái)說(shuō),出具擔(dān)保函、承諾函或直接做出決策的政府部門是需要有人承擔(dān)直接責(zé)任而接受預(yù)算法等法律法規(guī)的處分的,具體可以是該部門的主要領(lǐng)導(dǎo),也可能是分管領(lǐng)導(dǎo)。特別是主要領(lǐng)導(dǎo)如財(cái)政局長(zhǎng),如果直接參與了具體問(wèn)題的研究決策,或者直接拍板決定,就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接責(zé)任而非領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
不過(guò)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》也有減輕處罰的規(guī)定,這是指行政機(jī)關(guān)公務(wù)員主動(dòng)交代違法違紀(jì)行為,并主動(dòng)采取措施有效避免或者挽回?fù)p失的,應(yīng)當(dāng)減輕處分。在一位財(cái)政系統(tǒng)人士看來(lái),減輕或者從輕處罰的前提,是嚴(yán)格依法辦事。
而對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,專家指出,主要是根據(jù)黨內(nèi)的問(wèn)責(zé)規(guī)定來(lái)處分,如《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》,對(duì)于屬于公務(wù)員的也會(huì)適用公務(wù)員法,問(wèn)責(zé)對(duì)象是各級(jí)黨委(黨組)的領(lǐng)導(dǎo)成員、各級(jí)紀(jì)委(紀(jì)檢組)的領(lǐng)導(dǎo)成員。
從去年財(cái)政部通報(bào)的一系列處理情況看,與預(yù)算法等法律法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定是一致的,既有對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的撤職、開(kāi)除等處分,也有對(duì)政府部門以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人做出了通報(bào)、黨內(nèi)警告、誡勉談話等處分。
而從云南省通報(bào)的情況看,對(duì)相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人也做出了撤職處分,而當(dāng)時(shí)政府部門負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接負(fù)責(zé)人,幾乎都是黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分,僅有一人是行政記大過(guò)處分,有比較明顯的“保護(hù)違法違規(guī)人員”之感。
上述專家認(rèn)為問(wèn)題不僅在于處分的輕重,“從云南省通報(bào)的處分情況看,它認(rèn)定的直接責(zé)任人都是幾家企業(yè)負(fù)責(zé)人,但出擔(dān)保函、承諾函之類文書的不是企業(yè),而是相關(guān)政府部門,根據(jù)預(yù)算法,應(yīng)該由這些政府部門的人員來(lái)承擔(dān)直接責(zé)任,但現(xiàn)在都是承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,這就有些解釋不過(guò)去了,是存在明顯缺失的?!?/p>
也就是說(shuō),云南省的做法似乎在“暗度陳倉(cāng)”,即混淆了政府部門與企業(yè)的責(zé)任,也混淆了預(yù)算法等法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的處分,讓非政府部門的企業(yè)負(fù)責(zé)人來(lái)承擔(dān)相關(guān)政府部門直接責(zé)任人的處分。
因此,相關(guān)人士在分析云南省做法的意圖時(shí)認(rèn)為,這在某種程度上可以看作地方與中央在地方債監(jiān)管的博弈,或者說(shuō)地方政府對(duì)中央監(jiān)管態(tài)度的進(jìn)一步試探?!耙环矫?,地方通過(guò)主動(dòng)發(fā)布通報(bào),試圖向社會(huì)和中央政府發(fā)出該省嚴(yán)格地方債管理的信號(hào),可以達(dá)到自身免責(zé)的目的;另一方面,沒(méi)有依法問(wèn)責(zé)處理到位,對(duì)市縣政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為進(jìn)行保護(hù),試圖造成既成事實(shí),讓上級(jí)默認(rèn)。”
或給中央地方債監(jiān)管帶來(lái)較大負(fù)面影響
云南省的通報(bào)出臺(tái)后,確實(shí)引起了業(yè)內(nèi)人士的一些疑問(wèn):是否以后地方核實(shí)處理的違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題,均由省級(jí)政府通報(bào)?又是否意味著地方債監(jiān)管是否可以不再嚴(yán)格依法執(zhí)行?這對(duì)防范地方債風(fēng)險(xiǎn)意味著什么?
從黨和國(guó)家的大政方針看,黨的十八屆四中全會(huì)作出了“全面依法治國(guó)”的戰(zhàn)略部署;隨后,習(xí)近平總書記協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,其中一個(gè)全面就是“全面依法治國(guó)”。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想,更是“明確全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。
在地方政府債務(wù)管理中,財(cái)政部一直以來(lái)都強(qiáng)調(diào)依法行事,嚴(yán)格依法查處違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。從財(cái)政部官網(wǎng)公布的一系列財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)中,這一基本立場(chǎng)被多次強(qiáng)調(diào),“動(dòng)員千遍,不如問(wèn)責(zé)一次。將強(qiáng)化執(zhí)法問(wèn)責(zé)作為加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的重要抓手”、“任何人都不得凌駕于國(guó)家法律之上。嚴(yán)格依法查處違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為,有利于深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府,顯著增強(qiáng)地方政府、金融機(jī)構(gòu)法治觀念,切實(shí)落實(shí)省級(jí)政府、相關(guān)部門管理責(zé)任,自覺(jué)維護(hù)法律權(quán)威、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線?!钡鹊龋梢钥闯?,財(cái)政部堅(jiān)持依法實(shí)施地方債監(jiān)督的理念是始終如一的。
業(yè)內(nèi)人士直言,依法問(wèn)責(zé)到位是防范地方債風(fēng)險(xiǎn)的前提和保障。第一,依法問(wèn)責(zé)到位是法律應(yīng)有之義,是全面深化改革的重要內(nèi)容,也是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的主要內(nèi)容。第二,依法問(wèn)責(zé)到位有利于避免地方債問(wèn)責(zé)中的不公平和尋租現(xiàn)象,防止可能出現(xiàn)的監(jiān)管腐敗案件發(fā)生。第三,依法問(wèn)責(zé)到位有利于嚴(yán)肅法律權(quán)威,形成問(wèn)責(zé)一小片、警示一大片的示范效應(yīng)。從國(guó)家地方債管理制度看,目前我國(guó)地方債務(wù)管理制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“閉環(huán)管理”,現(xiàn)在最關(guān)鍵的是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究。如果地方債問(wèn)責(zé)不到位,后續(xù)地方債管理必然流于形式,防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)被打了一個(gè)大大的折扣,影響黨的十九大確定的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)。
這位人士認(rèn)為,雖然一些地方政府保護(hù)違法違紀(jì)官員的做法不同程度存在,但防范地方債風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和黨的執(zhí)政根基,容不得半點(diǎn)含糊。個(gè)別地方的不恰當(dāng)做法對(duì)于全國(guó)其他地區(qū)可能造成的負(fù)面示范效應(yīng)不容忽視,這對(duì)損害黨中央權(quán)威和法律權(quán)威的影響會(huì)是深遠(yuǎn)的。從去年年中的全國(guó)金融工作會(huì)議到黨的十九大、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所提出的要求與一貫的精神看,中央對(duì)地方政府債務(wù)管理的重視程度不僅沒(méi)有放松,還在加強(qiáng)。因此,云南省政府的做法后續(xù)是否有更多的地方效仿,是否導(dǎo)致地方債監(jiān)管力度因此下降,值得進(jìn)一步關(guān)注。
您必須 [ 登錄 ] 才能發(fā)表留言!