地方政府債務(wù)屬于地方財政收入的一項重要來源，地方政府債務(wù)資金只能用于公益性資本支出，資金具有有償性，提高債務(wù)資源配置效率和使用效益，能夠針對地方政府重舉債、輕償還、債務(wù)資金使用效率不高和政府債務(wù)快速擴張等問題，在一定程度進(jìn)行規(guī)范和改進(jìn)，建立全方位、全過程、全覆蓋、動態(tài)化的政府債務(wù)資金績效管理體系已經(jīng)勢在必行。
目前，我國地方政府債務(wù)具有存量規(guī)模較大、增速過快、隱性債務(wù)難以準(zhǔn)確測量及未來新增空間較大的特點，潛在的財政風(fēng)險和金融風(fēng)險日益增大，盡快建立、健全地方政府債務(wù)績效管理機制，將其作為政府債務(wù)管理的獨立環(huán)節(jié)，從預(yù)算管理中獨立出來確有必要。
一是目前上海、陜西、河南等地方財政部門出臺的地方政府債務(wù)績效評價辦法和指標(biāo)體系有著明顯的部門監(jiān)管特色。主要是財政部門從履職履責(zé)的角度，從預(yù)算管理的層面提出的政府債務(wù)績效評價體系，不能替代債務(wù)資金申請者、使用者和償還者的行業(yè)主管部門、項目實施單位所開展的內(nèi)部績效管理活動。換句話說，地方政府債務(wù)績效管理從財政部門首先發(fā)起，但是沒有輻射到與債務(wù)資金申報、使用相關(guān)的地方政府及其部門，全方位、全過程、全覆蓋、動態(tài)化的地方政府債務(wù)資金績效評價機制尚未建立。
二是即使是地方財政部門設(shè)置的地方政府債務(wù)績效評價指標(biāo)體系，也存在一級指標(biāo)和二級指標(biāo)缺乏國家層面的規(guī)范和統(tǒng)一，不同的省、市縣自行設(shè)計指標(biāo)體系，難以保證績效評價結(jié)果的統(tǒng)一性、可比性和客觀性。
三是地方財政部門開展的地方政府債務(wù)績效評價活動結(jié)果反饋和運用沒有完全與債務(wù)資金安排和政策調(diào)整掛鉤，對低效、無效資金和長期沉淀的資金沒有予以削減或取消，對部門或責(zé)任人的追究或問責(zé)機制沒有完全落到實處。
目前，地方政府適度依法舉債用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，由此形成的資產(chǎn)通過預(yù)算安排、政府性基金收入、變現(xiàn)或運營收回資金，為地方政府償還到期債務(wù)本息提供來源。因此，地方政府債務(wù)績效管理需要貫穿于舉債評估、決策和債務(wù)資金舉借、使用、償還、披露環(huán)節(jié)。
1.舉債評估、決策環(huán)節(jié)。對需要使用債務(wù)資金的項目在開工前就需要明確資金來源，項目建設(shè)資金需求與舉債計劃密切相關(guān)。在明確債務(wù)額度的前提下，地方政府需要制定年度投資計劃并嚴(yán)格執(zhí)行，實行地方政府債務(wù)全生命周期績效管理，強化預(yù)算約束作用，保證地方政府投資規(guī)模與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、政府財力狀況等相適應(yīng)，從源頭上抑制地方政府過度舉債的沖動。為此，決策階段績效管理包括但不限于：
一是做好項目前期論證，遴選項目組建項目庫。做好項目財務(wù)測算，科學(xué)合理測算項目未來現(xiàn)金流，落實項目投資資金來源和償債責(zé)任，制定融資方案和投資分年計劃；申報項目必需納入項目庫實施滾動管理等。二是充分重視、做好項目投融資規(guī)劃咨詢，確定項目投融資規(guī)模和項目績效目標(biāo)。依據(jù)項目特點、政策導(dǎo)向、市場狀況等，依法合規(guī)設(shè)計項目投融資模式和運作方式，合理確定項目投融資模式組合、財務(wù)測算，科學(xué)設(shè)定項目績效目標(biāo)。三是合理測算政府舉借債務(wù)的規(guī)模。依據(jù)當(dāng)?shù)卮媪總鶆?wù)規(guī)模、利率、期限等情況，結(jié)合政府財力狀況和償債能力，測算下年度債務(wù)舉借規(guī)模，并上報同級政府審查批準(zhǔn)。四是編制、審批債務(wù)計劃。綜合考量項目建設(shè)必要性、舉債渠道合理性、償債能力和債務(wù)風(fēng)險等因素，確定下年度債務(wù)計劃，做好地區(qū)項目排序，明確資金舉借、使用主體與償還責(zé)任，上報同級人大常委會審查批準(zhǔn)。
2.舉債環(huán)節(jié)。根據(jù)審批的舉債計劃，政府依據(jù)相關(guān)申報手續(xù)開展舉債活動。實行政府債務(wù)全面績效管理，確保政府在審批的舉債計劃內(nèi)，合規(guī)開展舉債活動。為此，舉債階段績效管理包括但不限于：舉債項目相關(guān)手續(xù)是否完備，融資舉債是否經(jīng)過批準(zhǔn)。項目資本金是否能合規(guī)到位，舉債額度是否在批復(fù)計劃范圍。二是項目現(xiàn)金流預(yù)測是否科學(xué)合規(guī)。項目預(yù)期收益測算是否依據(jù)充分、假設(shè)合理。測算內(nèi)容是否完整、測算模型建立是否科學(xué)。三是舉債項目申報材料是否完整。是否圍繞績效目標(biāo)和舉債計劃編制舉債方案；申報材料是否完整、合規(guī)。需要依據(jù)地方政府、融資機構(gòu)的會議紀(jì)要、批復(fù)文件，檢查地方政府及部門是否違規(guī)出具舉債擔(dān)保文件等；是否違規(guī)承諾固定回報、保底收益、用預(yù)期土地收入作為還款來源等。
3.債務(wù)資金使用環(huán)節(jié)。地方政府債務(wù)資金使用績效管理，就是要監(jiān)督、評價政府舉債資金是否合規(guī)、高效使用。為此，使用階段政府債務(wù)績效管理包括但不限于：跟蹤債務(wù)資金流向，是否按照發(fā)債用途，用于指定的政府公益性項目建設(shè)，有無被拆借、挪用到其他項目，或用于彌補經(jīng)常性支出。二是債務(wù)資金使用是否建立了相關(guān)財務(wù)和資金管理制度，制度是否適用并有效執(zhí)行。三是是否開展階段性跟蹤評價，對債務(wù)資金使用是否達(dá)到階段性績效目標(biāo)，存在偏差或情況，進(jìn)行及時總結(jié)和糾偏。
4.債務(wù)本息償還環(huán)節(jié)。地方政府舉債活動產(chǎn)生的債務(wù)本息需要按期、及時償還，政府信用才能得以維護(hù)。為此，償還階段績效管理包括但不限于：分析還本付息資金來源合規(guī)性，償債資金是否有保障。二是檢查償債程序是否符合國家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定要求。三是分析地方政府是否存在舉債付息的情況。四是分析是否存在將企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)移給政府償還的情況。
5.信息披露及結(jié)果反饋環(huán)節(jié)。地方政府債務(wù)從舉債到償還都需要及時披露信息，績效管理階段性及最終結(jié)果也需要及時披露，并根據(jù)結(jié)果兌現(xiàn)獎懲措施。為此，信息披露及結(jié)果反饋環(huán)節(jié)績效管理包括但不限于：信息披露是否合規(guī)、及時。二是績效管理結(jié)果用于分析地方政府是否存在舉債規(guī)模超過自身償債能力和新增地方政府隱性債務(wù)的情況。三是根據(jù)全生命周期績效管理結(jié)果及時發(fā)現(xiàn)問題，提出整改措施，監(jiān)測政府債務(wù)風(fēng)險。四是績效管理結(jié)果運用到“倒查責(zé)任、終身問責(zé)”。
第一，地方政府債務(wù)績效管理貫穿于舉債前期評估和決策環(huán)節(jié)、債務(wù)申報和額度審批環(huán)節(jié)、發(fā)債環(huán)節(jié)、債務(wù)資金使用及償還環(huán)節(jié)。強調(diào)事前績效評估，對發(fā)債項目規(guī)模及舉債資金需求進(jìn)行評估論證，從源頭確保債務(wù)資金投向和規(guī)模的合理性、科學(xué)性。第二，需要制定債務(wù)資金使用的績效目標(biāo)，根據(jù)不同階段不斷細(xì)化、分解目標(biāo)，并通過績效跟蹤管理，對目標(biāo)執(zhí)行情況和偏差及時提出糾偏或調(diào)整建議。第三，建立債務(wù)資金執(zhí)行過程跟蹤檢查，對債務(wù)資金從申報開始到資金償還整個過程合規(guī)性；對債務(wù)資金到位的及時性、使用的合規(guī)性、效益性，本息償還的充足性、及時性等開展階段性跟蹤和績效評價。第四，將債務(wù)資金績效管理信息披露貫穿于績效管理的各個環(huán)節(jié)，主動接受外部監(jiān)管部門和社會公眾的監(jiān)督；通過績效管理結(jié)果運用，既總結(jié)經(jīng)驗，不斷提升債務(wù)資金使用的效益，由倒查責(zé)任、落實問責(zé)機制，引導(dǎo)各級政府科學(xué)、理性的處理投資與債務(wù)增長的關(guān)系，建立正確的政績觀。
要建立全面的地方政府債務(wù)績效管理要求與債務(wù)資金相關(guān)的各部門、各單位要從履職履責(zé)角度主動做好政府債務(wù)績效管理工作，并接受外部監(jiān)管機構(gòu)和社會公眾的績效監(jiān)督。
要建立全方位的地方政府債務(wù)績效管理要求與債務(wù)資金相關(guān)的各部門、各單位要從債務(wù)資金前期評估論證開始，將政府債務(wù)績效管理工作貫穿于債務(wù)資金申報、審核、舉債、使用、償還的各個環(huán)節(jié)，并將各環(huán)節(jié)、各階段績效管理的信息及時披露，績效管理的結(jié)果落實到實處。
要建立動態(tài)化的地方政府債務(wù)績效管理要求與債務(wù)資金相關(guān)的各部門、各單位要緊密配合，從不同的角度、不同的債務(wù)管理環(huán)節(jié)，圍繞績效事前評估、目標(biāo)管理、跟蹤管理、評價管理、信息反饋及結(jié)果運用的5個基本階段，結(jié)合債務(wù)資金不同時期、不同時點的變化情況，不斷完善績效管理制度文件、管理理念和流程，不斷完善績效評價指標(biāo)體系、評價方法。將地方政府債務(wù)資金管理的理念、方法植入這5個階段，形成循環(huán)往復(fù)的動態(tài)績效管理。
相關(guān)建議
首先從頂層設(shè)計方面提出政府債務(wù)績效管理整體構(gòu)建要求。黨的十八屆三中全會提出要規(guī)范合理的構(gòu)建中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制，債務(wù)管理已經(jīng)成為地方政府管理的重要環(huán)節(jié)。規(guī)范地方政府債務(wù)資金的有效使用，控制政府債務(wù)風(fēng)險，需要將政府債務(wù)績效管理工作放到一個更高的層面去加以重視。
一是要建立健全全方位、全過程、全覆蓋、動態(tài)化的政府債務(wù)績效管理體系，加強政府債務(wù)事前評估、決策機制，強化政府債務(wù)績效目標(biāo)管理，做好政府債務(wù)績效運行監(jiān)控和債務(wù)績效評價，加強績效信息披露，將績效結(jié)果應(yīng)用與責(zé)任約束和績效獎懲機制緊密結(jié)合。
二是強化對各級政府債務(wù)管理情況和債務(wù)資金使用效果、效益的綜合考核，有效約束地方政府債務(wù)的“借、用、管、還”行為，確實落實政府債務(wù)項目責(zé)任人對項目績效負(fù)責(zé)，落實舉債必問效、無效必問責(zé)，防范財政和金融風(fēng)險，持續(xù)提升地方政府債務(wù)管理水平。
其次從操作層面提出政府債務(wù)績效管理工作相關(guān)建議。地方政府債務(wù)以項目為載體，從操作層面看，績效管理應(yīng)以項目庫建設(shè)為核心，強化項目前期評估論證，踐行標(biāo)準(zhǔn)化績效管理理念，建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系，推動地方政府債務(wù)績效管理工作持續(xù)改進(jìn)提升。
一是加強地方政府債務(wù)全生命周期績效管理研究，出臺地方政府債務(wù)一般債務(wù)和專項債務(wù)績效管理文件，指導(dǎo)各級政府及相關(guān)部門加強全生命周期績效管理工作。
二是地方政府債務(wù)績效管理應(yīng)以政府債務(wù)項目為載體，將績效管理的關(guān)口前移至項目前期決策環(huán)節(jié)，加強項目可行性和投融資規(guī)劃決策論證，從源頭把控政府債務(wù)資金投向和規(guī)模。
三是應(yīng)將績效目標(biāo)的確立、調(diào)整和目標(biāo)執(zhí)行情況的分析作為地方政府債務(wù)績效管理工作的核心和主線，并制定全國性的地方政府債務(wù)項目績效評價一、二級指標(biāo)和權(quán)重范圍，既保證績效目標(biāo)與評價指標(biāo)的相互匹配，又確保全國范圍內(nèi)績效評價結(jié)果的相對可比和公平。
四是加強政府債務(wù)項目跟蹤、評價結(jié)果的反饋和運用，將績效管理結(jié)果作為下年度債務(wù)資金預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，同時建立相應(yīng)獎懲機制，對違規(guī)舉債融資和債務(wù)資金使用效率不高的、地方政府債務(wù)增量超過財政可承受范圍的，要落實問責(zé)和責(zé)任追究機制，促進(jìn)各級政府加強責(zé)任意識和大局意識；對評價結(jié)果先進(jìn)、債券管理規(guī)范、資金使用效益好的地方政府和部門，加大政策傾斜力度，加大下年度政府債務(wù)分配限額、對下級政府均衡性轉(zhuǎn)移支付分配及其他專項資金分配額度。
五是建議引入第三方咨詢機構(gòu)發(fā)揮專業(yè)服務(wù)能力，協(xié)助地方政府及相關(guān)部門對政府債務(wù)項目從項目前期決策開始，開展全生命周期績效管理咨詢，分年度定期對債務(wù)項目開展績效評價，確保政府債務(wù)資金項目舉債融資規(guī)模、投向與項目實施進(jìn)度、年度資金需求相匹配，推動政府債務(wù)資金項目順利實施。
（本文作者楊寶昆系云南云嶺工程造價咨詢有限公司董事長；劉芳系云南云嶺工程造價咨詢有限公司副總經(jīng)理）
來源：新理財《政府理財》2019年第10期
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