文/黃文濤、曾羽、呂元祥
2月8日，國家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕194號(hào)文，以下簡稱194號(hào)文），旨在進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)債券直接融資功能，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量。
嚴(yán)禁將公益性資產(chǎn)作為資本計(jì)入申報(bào)企業(yè)資產(chǎn)
?194號(hào)文要求“嚴(yán)禁將公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公共文化設(shè)施、公園、公共廣場、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公樓、市政道路、非收費(fèi)橋梁、非經(jīng)營性水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等公益性資產(chǎn)及儲(chǔ)備土地使用權(quán)計(jì)入申報(bào)企業(yè)資產(chǎn)?！?/p>
【比較】根據(jù)發(fā)改委2010年發(fā)布的《進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題》（發(fā)改辦財(cái)金〔2010〕2881號(hào)），“申請發(fā)行企業(yè)債券的投融資平臺(tái)公司，必須依法嚴(yán)格確保公司資產(chǎn)的真實(shí)有效，必須具備真實(shí)足額的資本金注入，不得將公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公園、事業(yè)單位資產(chǎn)等公益性資產(chǎn)作為資本注入投融資平臺(tái)公司”。
《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào)）指出，“‘公益性資產(chǎn)’是指為社會(huì)公共利益服務(wù)，且依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)，如學(xué)校、醫(yī)院、公園、廣場、黨政機(jī)關(guān)及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位辦公樓等，以及市政道路、水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等不能帶來經(jīng)營性收入的基礎(chǔ)設(shè)施等”。
根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）規(guī)定，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源”。
對于儲(chǔ)備土地，按照《規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）的規(guī)定，“土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲(chǔ)備工作”。
財(cái)政部、國土資源部出臺(tái)了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)），規(guī)定“地方各級政府不得以土地儲(chǔ)備名義為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)，不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！?、“土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是指地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項(xiàng)債券”。
《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），嚴(yán)禁將“儲(chǔ)備土地前期開發(fā)”作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。
【小結(jié)】此點(diǎn)要求與此前政策要求一致。隨著地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的趨嚴(yán)，監(jiān)管部門不斷加強(qiáng)對于平臺(tái)企業(yè)資產(chǎn)注入行為的規(guī)范，尤其是嚴(yán)禁將公益性資產(chǎn)作為資本注入投融資平臺(tái)公司，同時(shí)規(guī)范土地融資行為，包括建立土地儲(chǔ)備名錄、加強(qiáng)土地儲(chǔ)備前期開發(fā)管理等，并逐步厘清城投企業(yè)和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的關(guān)系。
純公益性項(xiàng)目不得申報(bào)企業(yè)債券
?194號(hào)文第四條要求“純公益性項(xiàng)目不得作為募投項(xiàng)目申報(bào)企業(yè)債券，利用債券資金支持的募投項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資本金制度，并建立市場化的投資回報(bào)機(jī)制，形成持續(xù)穩(wěn)定、合理可行的預(yù)期收益”。
【比較】早在《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范管理有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2012〕3451號(hào)）就有規(guī)定，“按照國務(wù)院文件的要求，具有完全公益性的社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目如體育中心、藝術(shù)館、博物館、圖書館等項(xiàng)目的建設(shè)，應(yīng)根據(jù)地方財(cái)力和公共服務(wù)的需要量力而行，不宜通過發(fā)行企業(yè)債券籌集建設(shè)資金”。
而《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）對涉及公益性項(xiàng)目的政府舉債融資則提出明確要求：“沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還?！?/p>
根據(jù)發(fā)改委的相關(guān)規(guī)定：公益性項(xiàng)目是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目包含但不限于以下幾類：①城市開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目：包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)、園區(qū)開發(fā)、建設(shè)等；②土地開發(fā)項(xiàng)目：包括土地整理、土地儲(chǔ)備管理等；③公益性住房項(xiàng)目：包括棚戶區(qū)改造、保障房、安居房、安置房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等；④公益性事業(yè)：包括垃圾、污水處理、環(huán)境整治、水利建設(shè)等。對于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，即為社會(huì)公共利益服務(wù)，雖不以盈利為目的但可產(chǎn)生較穩(wěn)定的經(jīng)營性收入的政府投資項(xiàng)目。準(zhǔn)公益性項(xiàng)目包含但不限于以下幾類：①公共服務(wù)項(xiàng)目：包括供水、供電（電力）、供氣、供熱等；②公共交通建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目：包括高速公路投資運(yùn)營、鐵路、港口、碼頭、機(jī)場（民航）建設(shè)運(yùn)營、軌道交通建設(shè)運(yùn)營、城市交通建設(shè)運(yùn)營等。
【小結(jié)】此點(diǎn)要求與此前政策要求一致，并再次明確了純公益性募投項(xiàng)目不得申報(bào)企業(yè)債券的要求。通常而言，純公益性項(xiàng)目是政府公共服務(wù)的供給范疇，但無法或不適宜通過市場化方式運(yùn)作，因此一般應(yīng)通過依法發(fā)行地方政府債券進(jìn)行融資（納入預(yù)算和限額管理），194號(hào)文從企業(yè)債券的發(fā)行審核角度進(jìn)一步明確了公益性項(xiàng)目融資的具體要求。
嚴(yán)禁申報(bào)企業(yè)接受地方政府為其融資行為違規(guī)擔(dān)保。
?194號(hào)文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)企業(yè)債券“誰借誰還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”，“嚴(yán)禁申報(bào)企業(yè)以各種名義要求或接受地方政府及其所屬部門為其市場化融資行為提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任。”
【比較】2014年以來，監(jiān)管層先后發(fā)布國發(fā)〔2014〕43號(hào)、《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函〔2016〕88號(hào)）、財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)等監(jiān)管文件，多次提到禁止地方政府為城投平臺(tái)融資行為提供擔(dān)保。
43號(hào)文規(guī)定“金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?！?，50號(hào)文規(guī)定“金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)?！?、“除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任”、但“允許地方政府結(jié)合財(cái)力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)?；鸸荆瑯?gòu)建市場化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系，鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任”。
【小結(jié)】此點(diǎn)要求與此前政策要求一致。地方政府為城投企業(yè)違法提供擔(dān)保，是導(dǎo)致隱性債務(wù)擴(kuò)張和風(fēng)險(xiǎn)增加的重要原因，此舉意在進(jìn)一步規(guī)范控制地方債務(wù)邊界，嚴(yán)控政府債務(wù)增量。按照50號(hào)文要求，對于地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)，須按照國辦函〔2016〕88號(hào)、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)）依法妥善處理。
不得將申報(bào)企業(yè)信用與地方政府信用掛鉤。
194號(hào)文規(guī)定“嚴(yán)禁涉及與地方政府信用掛鉤的虛假陳述、誤導(dǎo)性宣傳。信用評級機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)基于企業(yè)財(cái)務(wù)和項(xiàng)目信息等開展評級工作，不得將申報(bào)企業(yè)信用與地方政府信用掛鉤。”
【比較】這一規(guī)定與43號(hào)文中“地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借債務(wù)要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場?！钡囊?，以及《關(guān)于在企業(yè)債券領(lǐng)域進(jìn)一步防范風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2017〕1358號(hào)）文中“企業(yè)新申報(bào)發(fā)行企業(yè)債券時(shí)，應(yīng)明確發(fā)債企業(yè)和政府之間的權(quán)利責(zé)任關(guān)系，實(shí)現(xiàn)發(fā)債企業(yè)與政府信用嚴(yán)格隔離”的要求一致。
194號(hào)文要求“相關(guān)企業(yè)申報(bào)債券時(shí)應(yīng)主動(dòng)公開聲明不承擔(dān)政府融資職能，發(fā)行本期債券不涉及新增地方政府債務(wù)?！保@一要求實(shí)際延續(xù)了43號(hào)文和50號(hào)文的要求。43號(hào)文規(guī)定“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任”，50號(hào)文明確規(guī)定“融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)”。
【小結(jié)】通過規(guī)范申報(bào)企業(yè)的信用評級工作，意在進(jìn)一步規(guī)范控制地方債務(wù)邊界，嚴(yán)控政府債務(wù)增量。從我們前期調(diào)研的地方情況看，多地政府部門都對當(dāng)?shù)仄脚_(tái)企業(yè)的新增債務(wù)做出了嚴(yán)控新增債務(wù)的要求，并有專門部門定期匯總城投企業(yè)的債務(wù)情況。
募投項(xiàng)目獲得財(cái)政資金支持須依法合規(guī)，并地方財(cái)政承受能力相適應(yīng)
194號(hào)文第五條要求：“募投項(xiàng)目若有取得投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等財(cái)政資金支持的，程序和內(nèi)容必須依法合規(guī)，必須把地方財(cái)政承受能力和中長期財(cái)政可持續(xù)作為重要約束條件，堅(jiān)決杜絕脫離當(dāng)?shù)刎?cái)力可能進(jìn)行財(cái)政資金支持?！?/p>
【比較】《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）針對PPP項(xiàng)目規(guī)定要進(jìn)行開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證、財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)要求、財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)、發(fā)改辦財(cái)金〔2017〕1358號(hào)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了對財(cái)政資金的要求。1358號(hào)文中規(guī)定“在企業(yè)債券申報(bào)中嚴(yán)格防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)禁地方政府及部門為企業(yè)發(fā)行債券提供不規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等情況。對不符合以上規(guī)定的，省級發(fā)展改革部門應(yīng)不予轉(zhuǎn)報(bào)。”
【小結(jié)】此要求也是意在明確發(fā)債企業(yè)和政府之間的權(quán)利責(zé)任關(guān)系，限制地方政府通過地方融資平臺(tái)公司發(fā)行債券來為政府違法違規(guī)舉債。
審慎評估PPP項(xiàng)目發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)
194號(hào)文第六條要求“嚴(yán)格PPP模式適用范圍，審慎評估政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目、可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁采用PPP模式違法違規(guī)或變相舉債融資”。
【比較】《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）規(guī)定，“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)?！?/p>
根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》（發(fā)改辦財(cái)金〔2017〕730號(hào)）的規(guī)定，“PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券適用范圍為由PPP項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經(jīng)營、購買服務(wù)等PPP形式開展項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營的企業(yè)債券。現(xiàn)階段支持重點(diǎn)為：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目”。
財(cái)金〔2015〕21號(hào)文規(guī)定，“財(cái)政部門（或PPP中心）識(shí)別和測算單個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任后，匯總年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目，進(jìn)行財(cái)政承受能力評估”、“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對外公布”。
財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文規(guī)定，“除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債”。
【小結(jié)】此文與50號(hào)文的要求一致，對于地方的公共建設(shè)項(xiàng)目，PPP模式是一種可行和有效的補(bǔ)充手段，但要防控PPP項(xiàng)目中明股實(shí)債、承諾回購等違法融資行為，依法實(shí)行規(guī)范的市場化運(yùn)作，按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，對于引導(dǎo)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府還可以適度讓利。根據(jù)《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào)）的要求，發(fā)改委主要負(fù)責(zé)能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP推進(jìn)工作。
【總結(jié)】
194號(hào)文是以往文件的歸總梳理重申，并無本質(zhì)的突破，當(dāng)方向明確。對于城投平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券，依然是基于控制地方債務(wù)邊界和防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的，并對前期的一些要求和規(guī)定進(jìn)行重申。從194號(hào)的影響看，其影響主要涉及的是增量的募投項(xiàng)目資金，將對地方基建投資沖動(dòng)形成一定程度的約束，對存量債務(wù)的影響并非直接，對存量債務(wù)的甄別、清理和風(fēng)險(xiǎn)化解，仍是今年的重要任務(wù)。
您必須 [ 登錄 ] 才能發(fā)表留言！
