財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。黨的十八大以來，以預(yù)算制度改革、稅制改革、央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整為“三大主線任務(wù)”的財(cái)稅體制改革全面推進(jìn)，取得重大進(jìn)展和實(shí)質(zhì)性成效。但是，相對(duì)于預(yù)算制度改革和稅制改革，央地財(cái)政關(guān)系的進(jìn)展可謂緩慢。
應(yīng)當(dāng)看到，本輪財(cái)稅體制改革的三大方面內(nèi)容不是簡單的并列關(guān)系，而是有機(jī)聯(lián)系、相互貫通的統(tǒng)一體。任何一方面的改革若不能與其它兩方面步調(diào)一致、形成合力，則不僅會(huì)妨礙改革的總體效應(yīng)，而且難免拖曳整體改革進(jìn)程。從目前來看，央地財(cái)政關(guān)系改革的緩慢無疑影響甚至制約著整個(gè)財(cái)稅改革的全面推進(jìn)。
在決勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，黨的十九大報(bào)告著眼未來、高瞻遠(yuǎn)矚，對(duì)央地關(guān)系改革提出新要求，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?！?如何認(rèn)識(shí)“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的新要求？面對(duì)改革新形勢(shì)新任務(wù)，下步改革將如何協(xié)調(diào)推進(jìn)財(cái)稅體制“三大改革任務(wù)”，突破央地關(guān)系調(diào)整的“瓶頸效應(yīng)”？如何凝聚中央和地方的廣泛共識(shí)，精細(xì)化央地關(guān)系調(diào)整的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，真正調(diào)動(dòng)并發(fā)揮地方的積極性？筆者有了如下的思考：
1.著眼“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”三個(gè)關(guān)鍵詞，如何理解黨的十九大報(bào)告中關(guān)于央地關(guān)系改革的新要求。在十九大報(bào)告中，央地關(guān)系調(diào)整改革被提到財(cái)稅體制改革的首位，這意味著在接下來的五年甚至更長時(shí)間，進(jìn)展緩慢的央地關(guān)系將被放在改革的首位，成為協(xié)調(diào)推進(jìn)其他兩項(xiàng)改革的重要抓手。
2.權(quán)責(zé)清晰——中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分。其中，值得我們思考的是，從央地事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分到事權(quán)與財(cái)政事權(quán)劃分，再到事權(quán)與支出責(zé)任劃分，這些用語的變化體現(xiàn)了決策層在央地關(guān)系財(cái)政體制改革中思路的哪些變化？
當(dāng)前央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分的根源何在，筆者認(rèn)為，央地財(cái)政關(guān)系的調(diào)整背后是中央與地方行政體制的改革。從秦朝真正意義上統(tǒng)一中國開始，從郡縣制到州府縣等的行政體制劃分，充分體現(xiàn)了中央集權(quán)與地方分權(quán)直接的此消彼長。新中國成立以來，中央省市縣鄉(xiāng)五級(jí)行政體制決定了五級(jí)財(cái)政的大框架，所謂事權(quán)和支出責(zé)任的劃分也從財(cái)權(quán)到財(cái)力再到事權(quán)，地方的自主性被逐步打壓，中央的權(quán)威性不斷增強(qiáng)。知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馮興元認(rèn)為，事權(quán)是“決策權(quán)”還是“執(zhí)行權(quán)”，可以充分體現(xiàn)事權(quán)劃分的水平。就目前而言，央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分，地方只有“執(zhí)行權(quán)”，并沒有多大的自主性和能動(dòng)性。其原因就在于地方財(cái)力的緊張和嚴(yán)重依賴中央轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實(shí)。
同時(shí)，我們也注意到廣東省等部分省市、以及教育科技等方面有了一些具體實(shí)踐，目前理論界和財(cái)政學(xué)界的相關(guān)代表性觀點(diǎn)也有不少。這些實(shí)踐和理論的探索能否為央地關(guān)系改革趟出一條可行的操作路徑，還有待觀察。
3.財(cái)力協(xié)調(diào)——理順中央與地方之間的收入劃分。這包括了中央與地方之間稅種、稅收的合理劃分；健全地方稅體系及省以下財(cái)政體制；政府性基金等非稅收入納入央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整范圍；理順央地稅收征管關(guān)系等內(nèi)容，如何合理劃定中央和地方間的收入劃分是央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整改革的基石。
4.說到區(qū)域均衡——調(diào)整完善央地轉(zhuǎn)移支付制度。筆者目前的思考主要集中在調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重，推動(dòng)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。
5.中央與地方行政體制等綜合改革。央地關(guān)系的調(diào)整并不僅僅是財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，其關(guān)鍵在于以行政體制改革為主的一系列綜合改革。如何推進(jìn)以行政體制改革為主線的一系列綜合改革，這是接下來五年的重大改革課題。
以史為鑒，可以知興替。全面回顧中央與地方行政體制改革與央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的歷史進(jìn)程，我們不難發(fā)現(xiàn)：歷史上，隨著中央與地方的行政區(qū)劃不斷調(diào)整，中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系也隨之變化。我們要思考，新中國以來，我國建立了五級(jí)行政區(qū)劃，與之相對(duì)應(yīng)的央地財(cái)政關(guān)系在歷史的發(fā)展中有著什么樣的變化。在新形勢(shì)下，央地行政體制與央地財(cái)政關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何協(xié)同推進(jìn)改革。
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