文/ 涂成
財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。黨的十八大以來(lái)，以預(yù)算制度改革、稅制改革、央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整為三大主線任務(wù)的財(cái)稅體制改革全面推進(jìn)，并取得重大進(jìn)展和實(shí)質(zhì)性成效。但是，相對(duì)于預(yù)算制度改革和稅制改革，央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整改革的進(jìn)程可謂緩慢。作為有機(jī)聯(lián)系、相互貫通、不可分割的有機(jī)體，央地關(guān)系改革的緩慢無(wú)疑影響甚至制約著整個(gè)財(cái)稅改革的全面推進(jìn)。
在決勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，黨的十九大報(bào)告高瞻遠(yuǎn)矚，對(duì)央地關(guān)系改革提出新要求——“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?！比绾握J(rèn)識(shí)“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的新要求？面對(duì)改革新形勢(shì)新任務(wù)，下步財(cái)稅改革將如何協(xié)調(diào)推進(jìn)“三大主線任務(wù)”，突破央地關(guān)系調(diào)整的“瓶頸效應(yīng)”？又該如何凝聚中央和地方的廣泛共識(shí)，精細(xì)化央地關(guān)系調(diào)整的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，真正調(diào)動(dòng)并發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性？帶著這些問(wèn)題和思考，本刊專(zhuān)訪了中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)周天勇教授。
《新理財(cái)》：周老師，黨的十九大報(bào)告提出“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，您如何理解這十二個(gè)字的新要求？
周天勇：“權(quán)責(zé)清晰”，首先要明確現(xiàn)在哪些事由中央管，哪些事由地方管。我認(rèn)為，地方政府今后的改革方向是分兩級(jí)的，即省級(jí)和市縣級(jí)，這樣細(xì)化來(lái)說(shuō)就是要明確中央政府管什么、省政府管什么、市縣政府管什么。管什么即一級(jí)政府的收入權(quán)力和支出責(zé)任，準(zhǔn)確來(lái)講應(yīng)當(dāng)叫事務(wù)責(zé)任。我認(rèn)為，中央要管?chē)?guó)防、外交、安全、社會(huì)保障，中央級(jí)國(guó)立大學(xué)、國(guó)立科研院所、全國(guó)性央企的資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等。同時(shí)，中央還要承擔(dān)起對(duì)貧困、落后、邊疆、少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，以及全國(guó)性的交通干線、重大工程建設(shè)項(xiàng)目等。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，省級(jí)政府的事務(wù)要比中央和市縣都要少。一般說(shuō)來(lái)，省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)全省性的公路交通、金融監(jiān)管、省級(jí)高等教育、全省性的森林、公園等綠化，以及全省性的江河湖流域整治、水源、生態(tài)保護(hù)等。而市縣政府則主要負(fù)責(zé)治安消防、城建規(guī)劃、市縣交通、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污水處理、中小學(xué)、職業(yè)教育等，同時(shí)，還要承擔(dān)起低保等最基礎(chǔ)的民生事務(wù)責(zé)任。
從支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)顯示，中央政府的支出占總支出的30%左右，省級(jí)政府的支出量在10%-15%左右，而市縣政府的支出要占到總支出的55%或更高。目前，我國(guó)各級(jí)政府的支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀是中央最多，其次是省，最后才是市縣。當(dāng)前央地事務(wù)責(zé)任和支出不匹配的現(xiàn)狀也對(duì)構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰”的央地事權(quán)和支出責(zé)任提出了新要求。在收入結(jié)構(gòu)這一塊，要保證中央政府在整個(gè)收入結(jié)構(gòu)中占大頭，同時(shí)由于中央對(duì)地方有轉(zhuǎn)移支付，中央政府的收入應(yīng)占總收入的55%，省一級(jí)占比保持15%或?yàn)?0%，市縣一級(jí)政府占比應(yīng)在30%到35%。
在“財(cái)力協(xié)調(diào)”方面，目前中央一級(jí)在一般稅收方面收得過(guò)多，而政府性基金等非稅收入以及社會(huì)保障基金卻沒(méi)有收上來(lái)。同時(shí)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中專(zhuān)項(xiàng)支出過(guò)多，出現(xiàn)支出權(quán)力“部門(mén)化”現(xiàn)象，而不是市縣一級(jí)統(tǒng)籌支出。比如說(shuō)農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部都有專(zhuān)項(xiàng)資金，甚至在農(nóng)業(yè)部的不同司局也有不同的專(zhuān)項(xiàng)資金，光農(nóng)口就有幾十項(xiàng)支出，同一門(mén)類(lèi)的支出在市縣分割得很零碎。實(shí)際上縣政府他沒(méi)有調(diào)配支出、集中使用的權(quán)利。此外，由于省級(jí)政府可能截留部分專(zhuān)項(xiàng)資金，地方政府財(cái)力有限無(wú)法配套專(zhuān)項(xiàng)資金、市縣一級(jí)政府預(yù)算編制、執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)仍蛟斐裳氲刎?zé)權(quán)不清，支出目的性不強(qiáng)、效率低、成效差。因此，我認(rèn)為首先要把中央和地方的收入比例劃分清楚。
從目前的稅收結(jié)構(gòu)來(lái)看，營(yíng)改增后，雖然地方享有過(guò)渡時(shí)期25%的增值稅比例，但是總體上中央拿走了稅收收入的絕大部分，省級(jí)及以下四級(jí)政府收入沒(méi)有保障。從發(fā)展的眼光看，保留的原基數(shù)部分，比例會(huì)越來(lái)越小。而在社會(huì)保障方面，中央?yún)s沒(méi)有收回權(quán)力，仍放任地方征管社會(huì)保障基金收入。我認(rèn)為社會(huì)保障的管理不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是一個(gè)政治問(wèn)題，甚至是一個(gè)主權(quán)問(wèn)題，體現(xiàn)了國(guó)民對(duì)于國(guó)家的認(rèn)同感。同時(shí)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，現(xiàn)行的地稅、人社部門(mén)分散征收、多頭管理的社會(huì)保障體制機(jī)制也不能適應(yīng)人口的流動(dòng)遷移。此外，地方政府嚴(yán)重依賴(lài)土地財(cái)政，這種不可持續(xù)的模式推高了房?jī)r(jià)，不僅加大了城鄉(xiāng)居民的收入差距，也嚴(yán)重影響著人民群眾的獲得感。要構(gòu)建起科學(xué)合理的地方收入體系，房地產(chǎn)稅的開(kāi)征以及環(huán)保稅等稅收收入劃轉(zhuǎn)地方是可行的路徑。我認(rèn)為，房地產(chǎn)稅要占到市縣政府收入的60%；而省級(jí)政府收入的來(lái)源應(yīng)以消費(fèi)稅為主體。同時(shí)在明確中央和地方收入劃分的同時(shí)，應(yīng)將社會(huì)保障基金管理權(quán)力收歸中央，由中央統(tǒng)一統(tǒng)籌征管。此外，在轉(zhuǎn)移支付層面，應(yīng)當(dāng)建立起激烈相容的機(jī)制，打破“大鍋飯”局面，充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展的積極性，鼓勵(lì)大多數(shù)省份做到收支平衡。
“區(qū)域協(xié)調(diào)”涉及到社會(huì)保障，平衡中央轉(zhuǎn)移支付，保障基本公共服務(wù)均等化等。其中，在中央層面，要綜合考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)、資源開(kāi)發(fā)地區(qū)、“老少邊窮”等地區(qū)的收入支出等實(shí)際情況，完善轉(zhuǎn)移支付方式和結(jié)構(gòu)。這并不意味著中央集中更多的錢(qián)來(lái)轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼地方，而是要在中央和地方明晰的收入支出劃分基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方的積極性，努力使大多數(shù)地方做到收支平衡；同時(shí)，解決特殊的地區(qū)間的不均衡矛盾和問(wèn)題。在幾十年的城市化進(jìn)程中，人口持續(xù)向城市遷移，而在提供教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)方面還有很多欠賬，在下一步改革中，保障城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化也是實(shí)現(xiàn)“趨于均衡”的重點(diǎn)目標(biāo)。同時(shí)，要堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債、中央財(cái)政兜底的“希臘現(xiàn)象”。
《新理財(cái)》：央地關(guān)系改革不僅僅是財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，其關(guān)鍵在于以行政體制改革為主線的一系列綜合改革。您認(rèn)為哪些方面是未來(lái)央地關(guān)系改革的重點(diǎn)？
周天勇：上面我談到的中央與地方在事權(quán)和支出責(zé)任方面的劃分是建立在以三級(jí)政府為基礎(chǔ)的設(shè)想上的，這一設(shè)想來(lái)源于國(guó)外的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，是最為經(jīng)濟(jì)實(shí)效、責(zé)任最為明確的框架。一級(jí)政府有一級(jí)政府的事務(wù)責(zé)任，其中包括收入權(quán)力和支出責(zé)任。當(dāng)前我國(guó)是五級(jí)政府框架，相對(duì)于三級(jí)政府來(lái)說(shuō)，行政效率低效，收入和支出的成本也大幅度提高。
我認(rèn)為，未來(lái)的改革方向是壓縮省一級(jí)管轄區(qū)縣的數(shù)量，重點(diǎn)在于壓縮市一級(jí)的數(shù)量。比如說(shuō)省一級(jí)以管理30-40個(gè)縣為最佳，為配合三級(jí)行政體制框架，建議增加省一級(jí)數(shù)量，大力壓縮管理層級(jí)。在省管縣（區(qū)）模式下，取消市一級(jí)行政架構(gòu)；而在縣鄉(xiāng)一級(jí)，推行縣級(jí)機(jī)構(gòu)派出、鄉(xiāng)財(cái)縣管、村民自治等制度，大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政部門(mén)。同時(shí)，中央政府層面要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，逐步下方審批權(quán)限；統(tǒng)一稅收征管，可以考慮合并國(guó)稅地稅，收回分散在地稅和人社部門(mén)的社?；鹫鞴軝?quán)力。地方政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上要立足本級(jí)政府的事務(wù)責(zé)任，機(jī)構(gòu)編制的設(shè)立權(quán)力應(yīng)歸屬于各級(jí)人民代表大會(huì)，要逐步推進(jìn)功能相同或相似的部門(mén)機(jī)關(guān)合署或合并辦公；地方各級(jí)人大要充分發(fā)揮在預(yù)決算編制、執(zhí)行，地方債發(fā)行，重大項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)等方面的監(jiān)督作用，在人大、法律、財(cái)政三者之間形成相互制衡、相互促進(jìn)的良性關(guān)系。
黨的十九大報(bào)告為財(cái)稅改革指明了方向、提出新要求，在接下來(lái)的五年改革里，從改革的順序和時(shí)間表來(lái)看，當(dāng)前的主要任務(wù)是解決經(jīng)濟(jì)的活力動(dòng)力問(wèn)題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持中高速增長(zhǎng)。當(dāng)前的第一要?jiǎng)?wù)還是趕緊把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度拉上來(lái)，省直管縣之類(lèi)的大刀闊斧的行政體制改革，有條件的地區(qū)可以先改先試，不必也沒(méi)有必要大規(guī)模推動(dòng)。當(dāng)前，針對(duì)企業(yè)的降成本和減稅的改革是最迫切的；還要通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度等改革，逐步釋放社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和動(dòng)力。第二步，我認(rèn)為要加快推動(dòng)房地產(chǎn)稅的開(kāi)征，構(gòu)建完善地方稅體系，并逐步厘清中央和地方的財(cái)政收入與支出劃分，以及與之相適應(yīng)的事務(wù)責(zé)任劃分。最后一步，在五年財(cái)稅改革的最后兩年，在各項(xiàng)基礎(chǔ)都打牢夯實(shí)的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)和展開(kāi)科學(xué)合理的央地關(guān)系改革就會(huì)水到渠成了。
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