編者按：
財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。黨的十八大以來，以預(yù)算制度改革、稅制改革、央地財政關(guān)系調(diào)整為三大主線任務(wù)的財稅體制改革全面推進(jìn)，并取得重大進(jìn)展和實質(zhì)性成效。但是，相對于預(yù)算制度改革和稅制改革，央地財政關(guān)系調(diào)整改革的進(jìn)程可謂緩慢。作為密切聯(lián)系、相互貫通、不可分割的有機體，央地財政關(guān)系改革的緩慢無疑影響甚至制約著整個財稅改革的全面推進(jìn)。
在決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵時點，黨的十九大報告高瞻遠(yuǎn)矚，對央地關(guān)系改革提出新要求——“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系?！?/p>
如何認(rèn)識“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的新要求？面對改革新形勢新任務(wù)，下一步財稅改革將如何協(xié)調(diào)推進(jìn)“三大主線任務(wù)”，突破央地財政關(guān)系調(diào)整的瓶頸效應(yīng)？帶著這些思考，新理財（政府理財）編輯部策劃了第十一月刊的封面故事——“央地財政關(guān)系提速”，邀約國內(nèi)知名財稅專家解讀央地財政關(guān)系下步改革走向。
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????????????????????????????????????????? 央地財政關(guān)系未來走向
文/馬金華 劉銳 薛迪
財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，體現(xiàn)并承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等各方面的基本關(guān)系。如何發(fā)揮好財政在國家治理體系中的基礎(chǔ)作用，中央和地方財政關(guān)系顯得尤為重要。歷史上，中央和地方財政關(guān)系一直在集權(quán)和分權(quán)變動中充滿著矛盾和博弈，國地財政關(guān)系的變化隨著中央和地方總體實力而變化，反過來又對經(jīng)濟發(fā)展與國家財政機能的發(fā)揮產(chǎn)生重要影響。本文基于新中國成立來中央和地方財政關(guān)系的博弈變化，反思當(dāng)前我國中央地方財政關(guān)系的現(xiàn)狀問題，可以為中央地方財政關(guān)系的未來走向提供歷史借鑒和改革思路。
一、我國央地財政關(guān)系現(xiàn)狀
1949—1978 年，我國中央政府與地方政府之間的關(guān)系曾在集權(quán)和分權(quán)之間發(fā)生多次變動。1958年開始了首次向地方的分權(quán)，包括向地方政府下放計劃權(quán)力，下放企業(yè)管轄權(quán)，下放物資分配權(quán)和勞動管理權(quán)，下放財政和稅收權(quán)以增加地方的收入，下放投資和信貸的審批權(quán)。由于 1958 年向地方政府分權(quán)是為了配合“大躍進(jìn)”運動，以及強制推行集體化耕作制度和“人民公社”，造成了經(jīng)濟混亂，并在 1959－1961 年出現(xiàn)了大饑荒，中央政府不得不重新集權(quán)。1962 年中央從地方收回了原來下放的絕大多數(shù)權(quán)力，并加強了對金融、財政和統(tǒng)計的集中領(lǐng)導(dǎo)，1963 年經(jīng)濟得到部分恢復(fù)。1966 年后中央政府再次向地方分權(quán)，并一直持續(xù)到“文化大革命”結(jié)束?？梢?，1978 年經(jīng)濟改革之前，我國中央地方財政關(guān)系就已經(jīng)歷多次變動，由建國初期中央集權(quán)并實行垂直管理的財政體制逐漸改變?yōu)橹醒爰瘷?quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的財政體制。
1978 年改革開放后，我國財政分權(quán)的廣度和深度都在持續(xù)。1980 年后，中央與地方的財政關(guān)系進(jìn)入以“承包”為特征的體制，被稱為“分灶吃飯”的以劃分收支為基礎(chǔ)的分級包干和自求平衡的協(xié)議關(guān)系。根據(jù) 1982 年《關(guān)于實行“劃分收支、分級包干”財政體制的暫行規(guī)定》，除三個直轄市外，其余地方均實行了形式各異的財政包干體制，對財政收入進(jìn)行分類，劃分為固定收入、分成收入和調(diào)劑收入三類。財政支出按照企業(yè)事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系劃分，地方財政在劃分的支出范圍內(nèi)多收多支、少收少支，自求平衡。1988年財政包干體制向更大的范圍推廣，涵蓋的地區(qū)達(dá)到了 37 個省、直轄市、自治區(qū)和計劃單列城市。財政承包導(dǎo)致了地方預(yù)算外資金的增長，到 1992 年，全國預(yù)算外資金的規(guī)模為 3855億元，占當(dāng)年預(yù)算內(nèi)財政收入的 97.7%。更重要的是，中央財政預(yù)算收入占全部預(yù)算收入或占 GDP 比重持續(xù)下降?；诖?，1993 年國務(wù)院頒布了《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》。1994年分稅制改革取得了重大成效，至今，分稅制已經(jīng)實施二十余年了，隨著經(jīng)濟發(fā)展雖不斷調(diào)整，但日益凸顯出系列問題。表現(xiàn)在中央地方財政關(guān)系方面，問題主要集中在三個方面：一是中央地方收入劃分方面的問題；二是政府間事權(quán)劃分問題；三是轉(zhuǎn)移支付財力協(xié)調(diào)方面的問題。
（一）國地收入劃分存在問題
1994年分稅制改革對中央與地方收入進(jìn)行了劃分，將維護(hù)國家利益、涉及全國性資源配置、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃歸中央，中央收入占全國財政收入的大頭；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。在此基礎(chǔ)上，為保證地方的既得利益，建立了中央對地方稅收返還制度。此后，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，在分稅制框架內(nèi)，先后通過所得稅收入分享改革、個別稅種分享比例調(diào)整、出口退稅負(fù)擔(dān)機制改革、成品油稅費改革等，對政府間收入劃分進(jìn)行了調(diào)整完善，形成了較為穩(wěn)定的收入劃分格局，奠定了目前財政體制的基本框架。
盡管分稅制對中央與地方收入劃分作了大量調(diào)整，但仍存在一些突出問題：一是政府間稅種劃分不盡合理。與國際通行做法相比，我國的地方增值稅分享比例過高，不利于遏制地方追求數(shù)量型經(jīng)濟增長的沖動；將個人所得稅累進(jìn)部分的收入列入分享范圍，不利于調(diào)節(jié)收入再分配和穩(wěn)定地方收入。二是中央財政收入比重仍偏低。中央財政收入比重高低，國際上并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。但總體上看，無論是發(fā)展中國家還是成熟市場經(jīng)濟國家，中央財政收入(含社?；?比重通常在60%以上。從國際比較來看，當(dāng)前我國中央政府財力集中度并不高。而且，政府性基金等非稅收入基本上沒有納入政府間財政關(guān)系調(diào)整的范圍，如果考慮在內(nèi)，中央財政收入比重還要低。三是地方稅體系不完整。收入立法權(quán)集中在中央政府，沒有賦予地方政府在約定范圍內(nèi)開征新稅、改變稅率或稅基等稅收自主權(quán)。適合地方的稅比較少，房地產(chǎn)稅和繼承贈與稅遙遙無期。四是政府間稅收征管關(guān)系尚未理順。征管范圍交叉、征稅權(quán)與其他執(zhí)法權(quán)相脫節(jié)等問題仍然存在。
（二）中央地方間事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題
隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和政府公共服務(wù)職能擴展，現(xiàn)行中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分中存在的問題不斷累積并逐漸顯露，主要體現(xiàn)為：一是政府與市場的邊界模糊。在經(jīng)濟建設(shè)方面仍然較多地依靠政府主導(dǎo)和政策拉動來刺激增長，而在加強市場監(jiān)管、維護(hù)市場秩序、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、調(diào)整收入分配等方面，政府的作用發(fā)揮不夠。二是政府間事權(quán)劃分缺乏法律約束。目前尚沒有一部統(tǒng)一、完整的界定政府間責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的法律法規(guī)，處理政府間職責(zé)關(guān)系的指導(dǎo)原則多以政府或部門文件形式出現(xiàn)，缺乏確定性、穩(wěn)定性和透明度。三是諸多領(lǐng)域事權(quán)劃分不清晰、不合理。中央和地方職責(zé)同構(gòu)嚴(yán)重，多級政府共同管理的事項過多，除國防、外交等事權(quán)明確為中央事權(quán)外，其他事權(quán)在各級政府之間并無明顯區(qū)別，地方事權(quán)大多是中央事權(quán)的延伸或細(xì)化，分工不清、責(zé)任不明、執(zhí)行效率低下。四是中央承擔(dān)事權(quán)份額偏少。2014年我國一般公共預(yù)算中央本級支出只占全國財政支出的14.8%，比1994年下降近16個百分點，低于大部分OECD國家水平。五是一些領(lǐng)域事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范。部分領(lǐng)域職責(zé)劃分雖然明晰，但由于缺乏法律保障與有效監(jiān)督，執(zhí)行中變形走樣，有規(guī)則而不按規(guī)則行事，相互違規(guī)越權(quán)問題比較突出。六是支出責(zé)任與事權(quán)不相適應(yīng)。中央事權(quán)地方買單，地方事權(quán)中央掏錢的現(xiàn)象較為普遍。一些屬于中央事權(quán)的事務(wù)，地方承擔(dān)了不少“隱性支出”；而對一些地方事權(quán)，中央安排專項轉(zhuǎn)移支付過多過濫。
（三）轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題
1994年分稅制體制以來，我國逐步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求的財政轉(zhuǎn)移支付制度。近年來，轉(zhuǎn)移支付支出規(guī)模、占中央財政支出的比重以及一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重不斷提高。2013年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付達(dá)到4.3萬億元，是1994年的70多倍。轉(zhuǎn)移支付制度的實行，有力保障和改善了民生，推動了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，調(diào)節(jié)了地區(qū)間財力和支出水平差距，中西部地區(qū)人均公共財政支出明顯提高。
隨著社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，我國轉(zhuǎn)移支付制度也暴露出一些亟待解決的問題，主要體現(xiàn)在：一是轉(zhuǎn)移支付項目與政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)性不強。一些轉(zhuǎn)移支付項目立項時缺乏通盤考慮和統(tǒng)籌規(guī)劃，大多目標(biāo)不明確或執(zhí)行期限不清晰，有的階段性政策被固化、短期政策長期化。二是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理，均衡性轉(zhuǎn)移支付比重偏小。雖然近幾年我國一般性轉(zhuǎn)移支付占比有所提高，但比例仍然偏低。真正能夠統(tǒng)籌使用的均衡性轉(zhuǎn)移支付比重偏小。三是專項轉(zhuǎn)移支付項目較多，涉及領(lǐng)域過寬。中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目幾乎涵蓋了所有支出功能分類科目。一些專項重復(fù)設(shè)置或支持方向交叉，導(dǎo)致項目單位多頭申請經(jīng)費。有的專項轉(zhuǎn)移支付項目過多用于競爭性領(lǐng)域，干預(yù)了市場公平競爭。四是資金分配方式有待完善，地方配套問題較為突出。雖然一般性轉(zhuǎn)移支付和部分專項轉(zhuǎn)移支付采取了因素法的分配方式，但因素選擇、權(quán)重賦予等確定機制不太明確。大部分專項轉(zhuǎn)移支付仍按項目法分配，一些專項轉(zhuǎn)移支付安排存在“撒胡椒面”、平均分配的現(xiàn)象。不少專項轉(zhuǎn)移支付都要求地方進(jìn)行資金配套，增加了地方財政支出壓力。五是資金管理漏洞較多，績效理念有待加強?！爸胤峙?、輕管理”的現(xiàn)象仍較為普遍，轉(zhuǎn)移支付資金績效管理制度建設(shè)較為薄弱。部分專項轉(zhuǎn)移支付管理制度不健全，內(nèi)控和監(jiān)督較為薄弱，執(zhí)行中擠占、挪用等現(xiàn)象較為突出。這些問題的存在，不僅分散了財政資金，導(dǎo)致一些領(lǐng)域公共服務(wù)供給責(zé)任不清，還造成地方政府可統(tǒng)籌的財力過小，不利于基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實現(xiàn)，也給尋租和腐敗留下了空間。
二、央地財政關(guān)系未來走向
新中國成立以來中央與地方財政關(guān)系的改革，實踐經(jīng)驗與問題教訓(xùn)并存，這為解決我國當(dāng)前分稅制改革中所存在的問題提供一定的借鑒和指導(dǎo)。黨的十九大報告明確提出：加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。因此，未來的中央地方財政關(guān)系構(gòu)建應(yīng)該重點聚焦以下方面：
（一）集權(quán)與分權(quán)是中央與地方財政關(guān)系的主線，中央地方財政關(guān)系構(gòu)建應(yīng)以保持一定的中央權(quán)威為前提。中央與地方間財政關(guān)系的本質(zhì)是一國財權(quán)財力在中央與地方間如何配置的問題，也就是集權(quán)與分權(quán)的問題，這一問題對像中國這樣的大國尤其重要。中央和地方關(guān)系的本質(zhì)是利益關(guān)系,即國家的整體利益和地方(局部)利益的關(guān)系,必須從政治大局的高度來認(rèn)識和處理這一關(guān)系。近代中央和地方財權(quán)的消長變化表明:財權(quán)是最為重要的權(quán)力之一。中央政府如果失去對地方財權(quán)的支配，就不可能有效地行使其控制權(quán)。而地方一旦財權(quán)過分膨脹，則往往會形成與中央分庭抗禮的局面，至少使中央政府的號令在地方得不到切實貫徹，從而形成政治上的分裂。政治分裂又導(dǎo)致經(jīng)濟崩潰，經(jīng)濟崩潰又反過來妨礙政治統(tǒng)一。所以，要正確處理好中央和地方財政的關(guān)系，就必須始終保持中央財權(quán)具有一定權(quán)威為前提。
（二）權(quán)責(zé)清晰：合理界定中央政府與地方政府的責(zé)、權(quán)、利。完善不同層級政府特別是中央與地方政府間事權(quán)劃分方面的法律制度，通過法律法規(guī)的形式對政府間的責(zé)、權(quán)、利做出明確規(guī)定。除中央承擔(dān)的專屬事權(quán)由中央立法外，對關(guān)系公共服務(wù)均等化、全國統(tǒng)一市場以及關(guān)乎國家重大利益等重要領(lǐng)域的事務(wù)，中央立法權(quán)優(yōu)先于地方，或中央進(jìn)行框架性、原則性立法，地方制定細(xì)則。中央要尊重地方在立法、行政等領(lǐng)域的自主權(quán)，凡是地方有能力適當(dāng)管轄的，都應(yīng)由地方實行有效治理，但地方立法不得與中央立法相違背。
將受益范圍覆蓋全國、外部性強、信息復(fù)雜程度低的全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)作為中央事權(quán)，如國防、外交、貨幣、海關(guān)、國家安全等，適度加強中央在宏觀調(diào)控、確保國家安全、維護(hù)統(tǒng)一市場、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重要領(lǐng)域的事權(quán)，提高中央決策的執(zhí)行力，確保中央政令暢通，提高全國性公共服務(wù)能力和水平。對屬于中央事權(quán)的部分，如全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)，如果委托地方政府管理更能體現(xiàn)經(jīng)濟和效率原則，可以委托地方政府代為行使。將具有地域管理信息優(yōu)勢但對其他地區(qū)有較大外部性影響的公共產(chǎn)品和服務(wù)，作為中央與地方共同事權(quán)，如部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等。將受益范圍地域性強、信息較為復(fù)雜，且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)作為地方事權(quán)，如農(nóng)村環(huán)境整治、污水及垃圾無害化處理運行等，更好地滿足當(dāng)?shù)鼐用癫町惢墓伯a(chǎn)品和服務(wù)需求。中央事權(quán)原則上由中央政府設(shè)立機構(gòu)、安排人員直接行使，由中央財政全額承擔(dān)支出責(zé)任；委托地方行使的中央事權(quán)，中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付足額安排相關(guān)經(jīng)費。中央與地方共同事權(quán)由中央財政與地方財政共同承擔(dān)支出責(zé)任。屬于地方的事權(quán)原則上由地方通過自有財政收入和舉債融資等方式承擔(dān)支出責(zé)任。對地方政府履行事權(quán)、落實支出責(zé)任存在的財力缺口，上級政府通過轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補助。
（三）財力協(xié)調(diào)：賦予地方政府獨立稅源，重視基層行政規(guī)范，關(guān)注農(nóng)民負(fù)擔(dān)。發(fā)達(dá)國家普遍按稅種的經(jīng)濟屬性劃分各級政府的稅收收入。各級政府通常都有自己的主體稅種和輔助稅種，構(gòu)成相對獨立而完善的稅收體系，從而為各自完成其支出職能提供較為穩(wěn)定的財力保障。要在明確界定政府職責(zé)、合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任、保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。
一是加快推進(jìn)稅收制度改革。建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系。當(dāng)前增值稅、消費稅、資源稅改革已經(jīng)基本完成，下一步重點著手建立環(huán)境保護(hù)稅制度，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革，健全地方稅體系。逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。
二是規(guī)范非稅收入管理。按照全口徑政府預(yù)算管理的要求，將所有政府性資源納入中央地方收入劃分范圍。繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費基金項目。加快建立健全國有資源、國有資產(chǎn)有償使用制度和收益共享機制，加強國有資本收益管理。加強非稅收入分類預(yù)算管理，完善非稅收入征繳制度和監(jiān)督體系。
三是適當(dāng)調(diào)整政府間收入劃分。在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下，遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性、事權(quán)和支出責(zé)任劃分狀況、地區(qū)間財力差異程度等因素，合理調(diào)整中央和地方收入劃分。將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過一般性轉(zhuǎn)移支付的方式彌補。
四是進(jìn)一步加強稅收征管。各級稅收征管部門要依照法律法規(guī)及時足額組織稅收收入，做到依法征收、應(yīng)收盡收，不收過頭稅，并建立與相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)變化情況相銜接的考核體系。嚴(yán)格減免稅管理，不得違反法律法規(guī)規(guī)定和越權(quán)多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征稅款。加強執(zhí)法監(jiān)督，強化稅收入庫管理。
五是適當(dāng)賦予地方政府稅收立法權(quán)。中央集中管理中央稅、共享稅的立法權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等，以維護(hù)國家的整體利益。對于一般地方稅稅種，在中央統(tǒng)一規(guī)定地方稅設(shè)立原則的基礎(chǔ)上，適當(dāng)賦予各省開征地方稅的權(quán)力。
（四）區(qū)域均衡：多舉措完善轉(zhuǎn)移支付制度。從發(fā)達(dá)國家的實踐來看，雖然各國并不存在統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付模式，但仍有一些共性特征。比如各國轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計普遍考慮了中央和地方職責(zé)劃分及地方政府既有財力狀況，具有較強的穩(wěn)定性；大多具有較為明確的法律依據(jù)，減少了人為因素干擾，穩(wěn)定了各級政府的預(yù)期，避免了相互扯皮和沖突；許多國家將某些稅種專門用作中央對地方轉(zhuǎn)移支付，使其具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，保證了轉(zhuǎn)移支付具有穩(wěn)定的資金來源；各國普遍采取了公式化、規(guī)范化、程序化的測算分配，并選擇了一些能反映各地基本情況和財政收支狀況的客觀因素作為分配依據(jù)；轉(zhuǎn)移支付資金有公共化的使用方向，一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于體現(xiàn)均等化和解決財政縱向不平衡等方面，專項轉(zhuǎn)移支付則集中在教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。轉(zhuǎn)移支付制度的核心并不是資金規(guī)模大小，主要看轉(zhuǎn)移支付的方式與結(jié)構(gòu)是否合理，是否實現(xiàn)了財力與事權(quán)的匹配，是否達(dá)到既定目標(biāo)。
今后進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度的具體措施：一是調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，形成以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制，借鑒國際經(jīng)驗，研究從稅收收入中選擇一個稅源穩(wěn)定、增長可持續(xù)的稅種，確定適當(dāng)比例作為一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付的固定來源。大幅增加均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，保證均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅明顯高于轉(zhuǎn)移支付總體增幅。改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付測算方法，研究制定地方基本公共服務(wù)均等化支出標(biāo)準(zhǔn)和財政保障能力綜合指標(biāo)體系。
二是嚴(yán)格控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立審批程序，專項轉(zhuǎn)移支付項目應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立。完善專項轉(zhuǎn)移支付分配方法，擴大因素法的應(yīng)用范圍，將部分專項由直接分配到項目改為“切塊”分配，在明確資金用途、分配標(biāo)準(zhǔn)等的前提下，將具體項目的決策權(quán)下放到地方。從嚴(yán)從緊安排預(yù)算，明確今后一定時期內(nèi)專項轉(zhuǎn)移支付總預(yù)算實行“零增長”或“負(fù)增長”，確需增加的項目在上一年度專項轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模內(nèi)實行自我平衡、自我調(diào)節(jié)。明確專項轉(zhuǎn)移支付項目的執(zhí)行期限，建立定期評估和退出機制。取消地方資金配套要求，除按規(guī)定應(yīng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項外，中央在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不再要求地方配套資金。
三是清理整合歸并，進(jìn)一步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目。充分考慮政策變化情況、資金使用效果等，對所有專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行逐項清理；對到期、一次性、按新形勢不需要設(shè)立以及政策效果不明顯的項目，予以取消；對使用方向一致、內(nèi)容重復(fù)交叉的項目，予以調(diào)整、合并；提高進(jìn)入門檻，嚴(yán)格控制新增項目，特別是明顯屬于地方事權(quán)范圍的專項；對屬于地方事權(quán)、直接面向基層、由地方管理更為方便有效的事項下放地方管理，將這部分專項轉(zhuǎn)移支付取消或下劃地方；對屬于中央事權(quán)和支出責(zé)任范圍內(nèi)的專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)列中央本級支出。
四是市場手段為主，改革對競爭性領(lǐng)域的支持方式。對競爭性領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行規(guī)范，對散亂且效用不明顯以及用于純競爭性領(lǐng)域的項目，堅決取消；對資金性質(zhì)、使用方向、專項名稱大同小異的項目，一律整合；對公益性較強的基礎(chǔ)性、前沿性科研專項，逐步將支出責(zé)任上收至中央。同時，改革資金分配和使用方式，引入市場化運作機制，減少“行政性”分配。具體可通過設(shè)立種子基金、產(chǎn)業(yè)基金等，采取股權(quán)投資、融資擔(dān)保等市場化方式進(jìn)行運作，逐步與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮撬動社會資本的杠桿作用。建立項目公示和績效評價制度，明確基金退出機制，實現(xiàn)財政資金效益最大化。
五是強化預(yù)算管理，完善轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制衡機制。推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付中期規(guī)劃管理，加強專項轉(zhuǎn)移支付項目庫建設(shè)，加大項目論證、審核力度。強化轉(zhuǎn)移支付資金績效管理，每一個專項轉(zhuǎn)移支付項目都要有明確的績效目標(biāo)，選擇部分社會各界關(guān)注、與經(jīng)濟社會密切相關(guān)的民生支出開展重點評價，并將評價結(jié)果作為完善政策和資金分配的重要依據(jù)。健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制衡機制，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付信息公開。
（作者馬金華系中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授；劉銳系中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院博士生；薛迪系中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院碩士生。本文部分?jǐn)?shù)據(jù)資料由中國財經(jīng)報提供。）
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