文/劉國(guó)艷 劉方?
央地事權(quán)劃分一直是近年來(lái)我國(guó)財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，但卻遲遲未能推開(kāi)，對(duì)其的提法也幾經(jīng)變化。十六屆六中全會(huì)決議中，第一次提出了健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制的概念。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，而在2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中首次提出了財(cái)政事權(quán)的概念。通常來(lái)說(shuō)，事權(quán)就是管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力，主要指每一級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。財(cái)政事權(quán)專指各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)。對(duì)比兩者的定義，應(yīng)該說(shuō)事權(quán)是一個(gè)更寬泛的概念，不僅包括財(cái)政事權(quán)，還包括非財(cái)政事權(quán)，即涉及政府規(guī)制、立法等不需要?jiǎng)佑谜?cái)力，而需要?jiǎng)佑蒙鐣?huì)資源的事務(wù)。
中央與地方事權(quán)劃分上的表述之所以經(jīng)歷了從事權(quán)到財(cái)政事權(quán)的變化，這主要是決策層綜合考慮改革推進(jìn)的基礎(chǔ)條件和可操作性而提出的，反映了決策者從易到難的改革思路。因?yàn)槭聶?quán)的劃分需要政府職能的轉(zhuǎn)變、部門的調(diào)整，是一個(gè)極其漫長(zhǎng)的過(guò)程，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)事權(quán)的劃分通常會(huì)經(jīng)歷上百年的調(diào)整，相比之下，我國(guó)想在短期內(nèi)全面推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的難度十分巨大，條件也極不成熟。而聚焦財(cái)政事權(quán)，從其入手，相對(duì)來(lái)說(shuō)條件成熟、涉及面窄、實(shí)施難度較小，并可以為未來(lái)全面推進(jìn)事權(quán)劃分改革積累經(jīng)驗(yàn)、趟出路子。
一、目前央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的試點(diǎn)情況及其實(shí)施效果
2016年8月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，確定了分階段、分領(lǐng)域推進(jìn)的工作思路。按照文件精神，各地陸續(xù)出臺(tái)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，如河北、遼寧、廣東、山東、云南、湖南、吉林等省出臺(tái)的改革方案，都嚴(yán)格遵從中央的總體要求和改革原則，對(duì)省市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了具體的原則性劃分。同時(shí)，結(jié)合本地特點(diǎn)與實(shí)際情況，選取部分領(lǐng)域率先在省內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)。如湖南省率先選取水利領(lǐng)域開(kāi)展事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革試點(diǎn)，根據(jù)水利工程建設(shè)與管理性質(zhì)、規(guī)模和受益范圍，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，將水利財(cái)政事權(quán)劃分為省級(jí)以上事權(quán)、省市縣共管事權(quán)、市縣管理事權(quán)三類，并明確中央、省、市、縣的財(cái)政支出責(zé)任。廣東省選取民政領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，對(duì)民政領(lǐng)域事權(quán)進(jìn)行了省市縣間的劃分，規(guī)定：部隊(duì)供應(yīng)、軍供站及軍人接待站設(shè)施維修改造和設(shè)備更新等財(cái)政事權(quán)上劃省級(jí)，明確義務(wù)兵優(yōu)待等為市縣財(cái)政事權(quán)，明確死亡撫恤、傷亡撫恤、自然災(zāi)害生活救助、醫(yī)療保障等為省市縣共同財(cái)政事權(quán)，并具體細(xì)化不同情況下省市縣支出責(zé)任的分擔(dān)比例。山東省則選取民生領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，具體包括教育、科技、文化、就業(yè)和社會(huì)保障等11個(gè)領(lǐng)域。此外，還有部分省份從省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金分配入手，如江西通過(guò)“減事、減權(quán)、減錢”，將省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金清理融合為39項(xiàng)，實(shí)施清單管理，并規(guī)定從2017年起實(shí)行“兩個(gè)一般不”，即省級(jí)政府部門一般不再直接向企業(yè)分配和撥付資金，一般不再直接審批和分配市縣具體項(xiàng)目。
從實(shí)施效果來(lái)看，現(xiàn)有省以下的事權(quán)劃分改革試點(diǎn)基本上是在原有事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行細(xì)分，使其更加具體化。從推進(jìn)時(shí)間看，按照《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中的時(shí)間表，要在2016年完成國(guó)防、國(guó)家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域中央與地方事權(quán)的劃分；在2017—2018年完成教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域中央與地方事權(quán)的劃分；在2019年—2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。但截止目前，國(guó)防、國(guó)家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域的事權(quán)仍沒(méi)有劃分清晰，改革進(jìn)度明確滯后于預(yù)定時(shí)間。
二、當(dāng)前事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革滯后的原因分析
導(dǎo)致當(dāng)前事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革嚴(yán)重滯后的原因是多方面：一是中央對(duì)所承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任尚未真正履責(zé)。雖然在《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出，逐步將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、國(guó)防公路、國(guó)界河湖治理、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)，并選取國(guó)防、國(guó)家安全、外交、公共安全等作為首批財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革試點(diǎn)領(lǐng)域。但受相關(guān)改革不到位等多種因素影響，長(zhǎng)期以來(lái)地方承擔(dān)的征兵、邊境配套管理等工作，中央并未給予配套的人員和經(jīng)費(fèi)支持，尚未做到真正接管。
二是改革方案未得到相關(guān)部門的支持與配合導(dǎo)致實(shí)施存在困難。事權(quán)劃分是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府職能的轉(zhuǎn)變和多部門的配合，盡管當(dāng)前的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革繞開(kāi)了政府職能轉(zhuǎn)變的難題，僅從財(cái)政資金的角度進(jìn)行央地間財(cái)政事權(quán)的劃分，操作起來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)便。但在實(shí)施中，由于涉及政府內(nèi)部的改革和權(quán)力的重新配置，導(dǎo)致改革具有相對(duì)的復(fù)雜性與困難性。財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分在一定程度上動(dòng)了原來(lái)事權(quán)部門的“蛋糕”，不可避免地原有部門存有抵觸情緒。事權(quán)與支出責(zé)任劃清后，上級(jí)對(duì)下級(jí)資金配置的“主觀權(quán)力”就會(huì)被“量化分配”，這無(wú)疑使得部門的權(quán)力運(yùn)行受到約束和制約，尤其是在對(duì)跨部門、跨地區(qū)、垂直管理部門的事權(quán)與支出責(zé)任進(jìn)行劃分時(shí)，阻力會(huì)更大。
三是僅由財(cái)政部門推動(dòng)劃分工作全局性不足。財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分改革工作本來(lái)是國(guó)家治理的重大課題，交由財(cái)政部門來(lái)負(fù)責(zé)，受專業(yè)限制，不可避免會(huì)存在統(tǒng)籌性、全局性不足的問(wèn)題，最終導(dǎo)致劃分工作無(wú)法順利推進(jìn)。
四是相關(guān)配套改革缺位。事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革涉及社會(huì)各方面，需要同步推進(jìn)預(yù)算管理制度和稅收制度改革、政府職能調(diào)整、政府管理方式轉(zhuǎn)變、部門職責(zé)整合等。目前，這些相關(guān)的配套改革也較為滯后，這就造成了權(quán)責(zé)劃分過(guò)程中難以清晰界定受益范圍和權(quán)責(zé)歸屬等問(wèn)題。
三、下一步改革方向與建議
“十九大”報(bào)告中提出，當(dāng)前“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，作為重要的制度保障，現(xiàn)行財(cái)稅制度在解決地區(qū)間發(fā)展不平衡方面的作用還有待進(jìn)一步增強(qiáng)，還可以有更積極的作為，進(jìn)而為有效化解當(dāng)前的主要矛盾貢獻(xiàn)力量。具體在央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分上，應(yīng)該以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，在明確各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，努力加大對(duì)貧困地區(qū)的投入，使其能夠?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用裉峁└咚降慕逃?、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，進(jìn)而為推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐。
理論上講，與其他聯(lián)邦制國(guó)家不同，作為一個(gè)地域遼闊、省區(qū)眾多、層級(jí)復(fù)雜的單一制國(guó)家，我國(guó)各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)該是中央承擔(dān)最終兜底責(zé)任，地方的事權(quán)主要由中央來(lái)授權(quán)，未經(jīng)授權(quán)中央則承擔(dān)全部事權(quán)和支出責(zé)任，而不是現(xiàn)行的中央僅承擔(dān)貧困地區(qū)的兜底責(zé)任。按照這一原則，下一步推進(jìn)改革的建議是：
一是在改革方向上要加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，盡快將國(guó)防、外交、國(guó)家安全等領(lǐng)域上劃為中央的財(cái)政事權(quán)，并給予相應(yīng)的人員和資金支持，對(duì)出入境管理、國(guó)防公路、國(guó)界河湖治理、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)也要逐步上劃為中央的財(cái)政事權(quán)，并給予相應(yīng)的資金支持。
二是以推進(jìn)統(tǒng)一的財(cái)政分配權(quán)為抓手，財(cái)政部門要加強(qiáng)與各部門的合作，充分發(fā)揮各專業(yè)部門在各自領(lǐng)域的專業(yè)特長(zhǎng)，合理確定各領(lǐng)域公共服務(wù)財(cái)政分配權(quán)的歸屬問(wèn)題，有效調(diào)動(dòng)相關(guān)部門參與改革的積極性，并為下一步政府職能轉(zhuǎn)變與部門職能調(diào)整打下基礎(chǔ)。
三是在處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一、激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為等原則，加強(qiáng)與相關(guān)領(lǐng)域改革的協(xié)同，合理劃分各領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，最終形成中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式。
（作者供職于中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院）
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