文/繆小林?
黨的十九大報告提出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！痹谥袊厣鐣髁x新時代，人民日益增長的美好生活需要更加注重民主、法制、公平、正義、安全和環(huán)境等，這些具有公共價值的社會共同需要，對我國財政職能定位和改革提出更高要求。尤其是如何解決這類共同需要在人民群體中呈現(xiàn)的不平衡不充分，是當前我國加快建立現(xiàn)代財政制度需要破解的核心問題。
縱觀歷史與國際經驗，無論單一制國家還是聯(lián)邦制國家，財政轉移支付都成為各國解決失衡問題的重要制度安排。中國也不例外，1994年分稅制在提高“兩個比重”的同時，形成了以稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付為主體的央地轉移支付制度體系。在政府間事權不清晰的背景下，將如何實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要使命，賦予了轉移支付制度。
值得肯定的是，二十三年來，我國轉移支付制度在保障中央政策落實、縮小地區(qū)間財政能力差距、支持中西部落后地區(qū)發(fā)展等方面，取得了顯著成效。當前，在我國社會主要矛盾已經發(fā)生深刻變化的新時期，如何實現(xiàn)區(qū)域均衡目標？我們不得不對央地轉移支付制度進行再思考。尤其是，如何立足以人民為中心，以建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的央地財政關系為出發(fā)點，調整和完善我國財政轉移支付制度。
一、區(qū)域均衡背景下轉移支付的價值定位：以人民為中心的共同需求導向
在《論語?季氏》中曾記載“不患寡而患不均”，這意味著人民日益增長的美好生活需要飽含著對均衡發(fā)展的向往。加快建立現(xiàn)代財政制度要求實現(xiàn)區(qū)域均衡，這與解決我國社會主要矛盾中的不平衡不充分緊密相連。就財政應當承擔具有社會共同需要的公共服務而言，不平衡側重橫向上區(qū)域間公共服務失衡，不充分側重縱向上人民對公共服務需求內容還不夠滿足。唯有將公共服務不平衡不充分橫縱交叉考慮，才能真正實現(xiàn)區(qū)域公共服務均衡目標。改革開放以來，中國實現(xiàn)了經濟快速增長，卻留下了國民收入差距擴大和基本公共服務失衡的“負遺產”。作為實現(xiàn)區(qū)域均衡的重要制度安排，轉移支付應該重點圍繞不平衡不充分，堅持以人民為中心的共同需求導向?；谶@一邏輯，轉移支付價值定位需要回到兩個基本的源問題：均衡的范疇？均衡的程度？
第一，轉移支付均衡的范疇，指中央政府需要通過轉移支付調節(jié)哪些公共服務內容，其確定與解決人民美好生活需要不充分相對應。堅持以人民為中心的轉移支付均衡范疇確定，要緊緊圍繞“依靠人民”和“為了人民”確定基本公共服務均衡范疇?！耙揽咳嗣瘛币馕吨卜找沼谌嗣竦纳a活動，當然也不能去替代人民生產；“為了人民”意味著公共服務要滿足與人民生產能力相適應的公共服務需求，真正體現(xiàn)與我們經濟增長相伴隨的社會共同需要。
具體而言：一是如何從財力均等化過渡到基本公共服務均等化。目前，我國基于標準收支差計算的均衡性轉移支付主要實現(xiàn)的是地區(qū)間財力均等化，盡管考慮了公共支出成本差異因素以及均衡性轉移支付公式難以蓋全的個性化“補丁式”補助，但基于系數(shù)修正模式的測算分配離真正實現(xiàn)基本公共服務均等化目標還有一段距離。二是如何從宏觀指標測算的基本公共服務均等化過渡到真正反映居民獲得感的基本公共服務均等化。至今為止，我國一般性轉移支付測算采用的是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等宏觀指標，如總人口、床位數(shù)、生均校舍面積等，這些宏觀指標還不能完全從人民角度反映出對公共服務的獲得感，有時候甚至會出現(xiàn)偏離。三是如何在現(xiàn)有基本公共服務基礎上，進一步圍繞經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面系統(tǒng)拓展基本公共服務內容，真正滿足人民美好生活對應的社會共同需求。
第二，轉移支付均衡的程度，指中央政府通過轉移支付實現(xiàn)基本公共服務均等化，均衡到什么程度，其確定與解決人民美好生活需要不平衡相對應?；竟卜站然⒎菍崿F(xiàn)區(qū)域間公共服務完全相等，而是要不斷縮小基本公共服務差距。核心問題是均衡到什么程度？不同地區(qū)、不同人民群體存在的公共服務需求短板并非一致，即便同樣的公共服務其相同滿足感所決定的需求程度也不一樣。因此，在總體上采用人均財政支出差距或具體公共服務指標差距衡量公共服務均等化程度的基礎上，還需要進一步轉化到以人民為中心的獲得感視角。
具體來看：一是如何基于人民獲得感視角確定公共服務差距程度的指標，這需要充分考慮人的異質性所決定的獲得感與公共服務內容間的對應關系；二是如何在相同獲得感條件下判斷不同群體對應同一基本公共服務內容的差距，這實際上就是我們想知道的合理均衡程度。
二、轉移支付改革的突破口：以理清央地財政關系為前提
1994年分稅制至今，我們一直在事權與支出責任不清晰的背景下進行轉移支付制度改革，試圖通過不斷完善轉移支付制度來調節(jié)和理順央地財政關系。但事實證明，脫離央地財政關系體系單純改革轉移支付分配模式，可能陷入了制度設計“陷阱”。黨的十九大報告明確提出“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央與地方財政關系”，這已充分表明，轉移支付制度實現(xiàn)基本公共服務均等化，必須以理清央地財政關系為前提。
黨的十九大報告，將建立“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”的央地財政關系作為加快建立現(xiàn)代財政制度之首，實際上為我們勾勒出了清晰的央地財政關系體系，這也為轉移支付實現(xiàn)基本公共服務均等化提供了前提和保障，并指明了制度目標方向。
具體來看：第一，建立央地財政關系的重要內容是財力協(xié)調，轉移支付是中央政府進行財力協(xié)調的重要工具。財力協(xié)調直接反映的是政府間財力關系，包括初次分配的收入劃分和再分配轉移支付調節(jié)，其本質目標均是通過財力調節(jié)實現(xiàn)各級政府財力與支出責任相匹配，這就決定了單純基于轉移支付的財力再分配難以實現(xiàn)這種相匹配目標。
第二，財力調節(jié)應該建立在權責清晰基礎之上?；诟骷壵斄εc支出責任相匹配的目標，調節(jié)政府間財力必須以支出責任為導向，而支出責任實際上又是事權與財力相結合的產物，即有了“權”和“錢”才形成“責”。即便如此，在政府間事權和收入劃分清晰的基礎上，轉移支付的調節(jié)程度又將決定各級政府支出責任的大小，這種程度又應該由誰決定？必須要有明確的目標導向。
第三，區(qū)域均衡就是財力調節(jié)的目標方向。區(qū)域均衡所對應的基本公共服務均等化目標要求，直接決定財力調節(jié)程度，具體對應一般性轉移支付實現(xiàn)基本公共服務均衡的范疇與程度。還需要特別說明的是，在財力調節(jié)環(huán)節(jié)中，還存在中央對地方的委托事權，這需要納入專項轉移支付財力協(xié)調范疇。
綜合來看，在政府間事權和收入清晰劃分基礎上，以轉移支付為工具的財力調節(jié)，將保證各級政府財力與支出責任匹配，實現(xiàn)事權與支出責任相適應，最終保證各級政府基于財力與支出責任的財政績效目標實現(xiàn)。因此，調整完善我國央地轉移支付制度，要以理清央地財政關系為前提，最終確保轉移支付實現(xiàn)區(qū)域均衡的成效。
三、調整完善央地轉移支付：以激勵相容為核心的機制設計
實現(xiàn)區(qū)域均衡，決定財政轉移支付要堅持以人民為中心的共同需求導向，為轉移支付縮小區(qū)域公共服務差距指明了均衡范疇和均衡程度；權責清晰，為調整和完善轉移支付制度提供央地財政關系條件；隨之要解決的問題是，如何調整和完善央地轉移支付制度，才能夠實現(xiàn)財力協(xié)調。目前，我國轉移支付體系主要包括一般性轉移支付和專項轉移支付，其中：一般性轉移支付定位為實現(xiàn)基本公共服務均等化目標，專項轉移支付定位為中央指定用途的委托事務。但在制度運行實踐中，往往會出現(xiàn)中央與地方行為偏離，一定程度弱化了一般性轉移支付均衡目標，政府間事權的不清晰也導致專項轉移支付目標不明確和績效低下。因此，在我國央地轉移支付制度設計上，重點需要突出激勵相容，即通過轉移支付制度實現(xiàn)地方利益行為與中央政策目標相融合。
第一，圍繞中央事權，調整我國央地轉移支付體系結構。央地政府間事權的清晰劃分，是轉移支付制度設計并得以有效運行的基礎。無論如何劃分事權，就中央政府而言均會形成完全事權和共享事權，完全事權實際上又包括具體公共服務和基本公共服務均等化。
具體來看：（1）中央完全事權對應具體公共服務，意味著這項公共服務應該由中央政府完成，如果中央政府將其委托給地方，則將會指定明確意圖的具體項目，主要通過專項轉移支付完成。
（2）中央完全事權對應基本公共服務均等化，這實際上是建立在地方自有財力基礎上縮小公共服務差距的政策目標。一方面，要保證各地提供公共服務的財力均等化，主要通過一般性轉移支付完成，以公式化計算的均衡性轉移支付為主，以特殊性財力補助為輔；另一方面，財力均等化距公共服務均等化還有一段距離，包括成本差異、歷史短板等導致的公共服務差距，通過現(xiàn)有系數(shù)修正方式難以達到公共服務均等化目的，需要單獨設立彌補性轉移支付來完成，這類專項轉移支付雖然是實現(xiàn)基本公共服務均等化，但應該體現(xiàn)中央彌補特定差距的特殊政策意圖。
（3）央地共享事權，其存在依據(jù)是局部外溢性需要由中央和地方共同完成公共服務供給，即既不屬于完全的利益外溢，也不屬于絕對的地方內部利益。這類公共服務事權通過共享方式賦予，本質是避免完全由地方供給可能導致缺乏積極性，使得這類公共服務供給數(shù)量不足或質量低下。需要說明的是，這些公共服務也屬于公共服務均等化的范疇。因此，中央需要專門設立激勵性轉移支付來完成中央事權部分，重點是激勵地方政府供給的積極性。
綜合來看，除了分稅制遺留的稅收返還外，我國央地轉移支付需要由現(xiàn)行的一般性轉移支付和專項轉移支付，調整為專項轉移支付、一般性轉移支付、彌補性轉移支付和激勵性轉移支付四類。
第二，圍繞激勵功能，完善我國央地轉移支付分配辦法?？傮w來看，實現(xiàn)我國央地轉移支付激勵功能，需要圍繞分配和績效考核展開，既保證中央政府政策意圖，包括具體公共服務目標和均等化目標，又要發(fā)揮具有信息優(yōu)勢的地方根據(jù)地區(qū)異質性特征自行配置財政資源。
具體來看：（1）一般性轉移支付主要定位為財力均等化目標，繼續(xù)采用現(xiàn)行標準收支差公式化分配。（2）彌補性轉移支付實際上是一般性轉移支付的補充，重點解決如何從財力均等化過渡到公共服務均等化，這類公共服務差距需要較長時間不斷縮小，適合根據(jù)特定差距目標按照因素法分配，再對公共服務均等化目標進行績效考核。這樣在公共服務均等化績效目標下，具體彌補哪些領域公共服務差距、按照什么順序彌補等，具體交由地方自行確定，有利于提升財政資金績效水平。（3）激勵性轉移支付其核心是發(fā)揮對地方政府提供公共服務的激勵，適合采取競爭性分配，并按照共享事權目標和公共服務均等化目標進行績效考核。簡單理解，就是根據(jù)這類公共服務自有財力支出、供給成效和項目環(huán)境等，決定激勵性轉移支付資金分配。（4）專項轉移支付由于對應中央完全事權范疇，適合中央明確到具體項目，按照項目法分配，附加項目目標責任的績效考核。
第三，明確保障條件，確保央地轉移支付的設計與運行。能夠保障上述轉移支付體系調整和分配辦法的完善，要滿足兩個前置條件：一是政府間清晰的事權劃分，二是以人民為中心的區(qū)域均衡價值目標確定。這兩點實際上貫穿“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”的央地財政關系。
在此基礎上，能夠確保我國央地轉移支付得以有效運行，還需要三方面的制度保障：一是嚴格的財政資金績效考核機制確立。實現(xiàn)激勵相容的央地轉移支付，既要保證中央政策目標實現(xiàn)，又要滿足地方發(fā)展利益。在制度設計上，就要通過分配實現(xiàn)放權，但還要通過績效考核保證目標。二是公共服務大數(shù)據(jù)平臺支撐。轉移支付是要滿足以人民為中心的公共服務均衡范疇與程度，這就需要基于人民獲得感視角反映公共服務的指標和數(shù)據(jù)，這些都要應用于轉移支付資金的分配和績效考核。三是法律固化。實現(xiàn)區(qū)域均衡的央地轉移支付制度設計，是現(xiàn)代財政制度的核心內容，也是人民日益增長的美好生活需要的制度向往，因此要通過法律的方式來固化人民的利益。
（作者系云南財經大學教授）
您必須 [ 登錄 ] 才能發(fā)表留言！
