文/施文潑
收入劃分制度是中央和地方財(cái)政體制的重要一環(huán)，是事權(quán)與支出責(zé)任合理共擔(dān)的財(cái)力保障。我國現(xiàn)行收入劃分制度是在1994年分稅制改革的基礎(chǔ)上形成的，并隨著稅制改革的推進(jìn)而動態(tài)調(diào)整。這一制度安排符合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，調(diào)動了中央和地方兩個(gè)積極性，確保了財(cái)政收入的高速增長，為我國經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會事業(yè)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的新發(fā)展新變化和各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)，現(xiàn)行收入劃分制度內(nèi)在的缺陷也逐步暴露，特別是地方稅體系的不健全，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代化國家治理體系和治理能力的需要，亟待變革。
黨的十八大以來，中央在合理重構(gòu)中央和地方收入劃分制度、健全地方稅體系上進(jìn)行了一系列重大改革，在全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)改革后及時(shí)出臺實(shí)施了中央與地方增值稅收入劃分過渡方案，資源稅從價(jià)計(jì)征改革全面推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)稅法制定出臺；房地產(chǎn)稅立法、個(gè)人所得稅改革、健全地方稅體系等工作穩(wěn)步推進(jìn)。黨的十九大明確指出，“我國已經(jīng)進(jìn)入了中國特色社會主義建設(shè)的新時(shí)代，強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系；深化稅收制度改革，健全地方稅體系。站在新的歷史起點(diǎn)上，面對新時(shí)代新要求，需要進(jìn)一步深化改革，加快理順中央和地方之間的收入劃分體系，健全地方稅體系。”
一、中央和地方收入劃分的總體原則在于保持雙方財(cái)力格局基本穩(wěn)定，既要發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性，也要保證中央宏觀調(diào)控能力不被削弱
我國是單一制國家，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又極不平衡，中央擔(dān)負(fù)了巨大的宏觀調(diào)控任務(wù)，必須擁有足夠的財(cái)力，保證在中央本級事權(quán)職責(zé)支出以外，還需要有很大力量對各地區(qū)主要是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，推進(jìn)全國的基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)。同時(shí)，我國又是一個(gè)發(fā)展中國家，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平還比較低，城鎮(zhèn)化建設(shè)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境與生態(tài)的保護(hù)和恢復(fù)，地方擔(dān)負(fù)了艱巨任務(wù)。尤其是提供基本公共服務(wù)的普及義務(wù)教育，建立醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障，其困難重點(diǎn)更是在縣鄉(xiāng)基層。地方特別是縣級基層，也必須擁有與其行使職能的事權(quán)職責(zé)支出相匹配的財(cái)力。因此，在中央和地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整中，既要保證中央現(xiàn)有財(cái)力的持續(xù)相對穩(wěn)定，保證中央財(cái)政在財(cái)政收入中的主導(dǎo)地位，又要通過調(diào)整改革，妥善處理中央與地方的收入分配關(guān)系，使地方保留必要的自主財(cái)力，充分激勵地方政府組織財(cái)政收入、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極性。
二、健全地方稅體系的關(guān)鍵是合理劃分央地之間的稅權(quán)和稅收收入，建立地方收入穩(wěn)定增長機(jī)制
現(xiàn)階段和未來一段時(shí)期內(nèi)，健全地方稅體系的改革方向是在進(jìn)一步明確中央、地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，結(jié)合稅收制度改革和非稅收入制度改革，科學(xué)、合理、規(guī)范地劃分中央和地方稅收立法權(quán)、稅收收入權(quán)和稅收征管權(quán)，構(gòu)建現(xiàn)代地方稅體系，實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)，促進(jìn)地方治理現(xiàn)代化。具體而言，一個(gè)合理的地方稅體系應(yīng)該包含以下幾方面的內(nèi)容：
第一，稅種適度。地方稅體系應(yīng)是由貨物勞務(wù)稅、財(cái)產(chǎn)行為稅、資源環(huán)境稅三大類稅種所形成的一個(gè)科學(xué)、完善的體系。具體來看，各類稅種的情況如下：一是貨物勞務(wù)稅類。稅種包括地方分享的增值稅和部分消費(fèi)稅；二是財(cái)產(chǎn)行為稅類。稅種包括房地產(chǎn)稅和車船稅等；三是資源環(huán)境稅類。其中資源稅是對礦產(chǎn)、水、森林、草場等多種資源征收的稅種，環(huán)境稅是對各種污染物排放征收的稅種。
第二，制度完善。地方稅稅種制度的完善，在根據(jù)中央統(tǒng)一規(guī)定和要求進(jìn)行改革和實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化的同時(shí)，還應(yīng)通過擴(kuò)大地方稅稅基和調(diào)整稅制要素，結(jié)合分稅制財(cái)政體制的改革，提高地方稅收入占地方本級財(cái)政收入的比重，以增強(qiáng)地方稅收入功能。
第三，結(jié)構(gòu)合理。從地方稅體系的結(jié)構(gòu)看，未來應(yīng)形成與地方各級政府履行公共服務(wù)職能相匹配的主體稅種。即通過改革和完善地方稅體系，構(gòu)建省級政府以流轉(zhuǎn)稅和所得稅（增值稅或消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅）為主體，市縣政府以財(cái)產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅、車船稅）為主體，以行為稅、目的稅為輔助的分級次主體稅種。
第四，稅權(quán)適度。在確保全國稅制高度統(tǒng)一和中央稅權(quán)相對集中的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合各個(gè)地方的稅源特點(diǎn)，適度賦予地方一定的稅政管理權(quán)限，包括對屬于地方特有稅源的稅收立法權(quán)，對部分地方稅稅種的稅目、稅率調(diào)整權(quán)等，從而培育地方主體和特色稅源，增強(qiáng)基層政府安排使用收入的自主性、靈活性。
第五，收入穩(wěn)定。完善地方稅制度，理順稅費(fèi)關(guān)系，擴(kuò)大地方稅收入規(guī)模，建立收入穩(wěn)定增長的機(jī)制。構(gòu)建規(guī)范、穩(wěn)定的地方稅收收入體系，進(jìn)一步增強(qiáng)地方收入能力，為地方提供穩(wěn)定的收入來源。形成以共享稅為主、專享稅為輔的中央和地方體系以及以地方稅收為主、非稅收入為補(bǔ)充的地方財(cái)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力與支出責(zé)任相匹配，促進(jìn)地方政府更好地履行基本公共服務(wù)職能。
第六，征管高效。加強(qiáng)稅收征管體系建設(shè)，構(gòu)建以信息化為基礎(chǔ)的科學(xué)、合理、高效的地方稅收征管體制，提高稅收征管水平和效率，簡化地方稅制度，促使地方稅與稅收征收管理的協(xié)調(diào)發(fā)展。
三、在綜合考量稅收劃分一般原則和我國國情的基礎(chǔ)上，合理制定增值稅等重要稅種的共享方式，進(jìn)一步深化地方專享稅改革
中央和地方之間的收入劃分以及地方稅體系的配置，在理論上要遵循效率、公平、易于管理、收入充足等原則。一般而言，稅基流動性大、具有宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和再分配作用、針對國際貿(mào)易的稅收大多劃歸中央政府所有，省級政府主要以消費(fèi)稅、汽車稅等為主，省以下政府稅收則以房地產(chǎn)稅和使用費(fèi)為主。
但是，在基本遵循上述原則的情況下，我國也必須從自身國情出發(fā)，進(jìn)行符合自身需要的變通，這主要體現(xiàn)在增值稅和企業(yè)所得稅的收入劃分上。增值稅、企業(yè)所得稅的稅基覆蓋統(tǒng)一市場且流動性大，從理論上講都應(yīng)該劃歸中央專享稅種。但是從我國實(shí)際情況來看，增值稅和企業(yè)所得稅二者占了我國稅收收入的一半還多，且與地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性緊密相關(guān)，而其他稅種的收入也無法支撐起地方政府的支出需要。從有效發(fā)揮地方政府積極性、確保地方財(cái)政能力的角度來看，增值稅、企業(yè)所得稅等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的稅種仍將長期保持中央和地方收入共享的格局。當(dāng)然，對于稅收收入的共享方式，當(dāng)前仍有必要進(jìn)行改革。以增值稅為例，目前地方政府按照征收規(guī)模50%的比例分享國內(nèi)增值稅收入，對現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的弊端（地方政府搶奪稅源、刺激投資沖動）較為明顯。從學(xué)理上分析，增值稅是一種消費(fèi)稅，其稅基為GDP中的消費(fèi)部分，依受益性原則可以作為地方稅收入，但由于增值稅可轉(zhuǎn)嫁的性質(zhì)決定了納稅人與負(fù)稅人不同，從而帶來對于特定地區(qū)征收規(guī)模與負(fù)稅規(guī)模不一致的問題。
從各國實(shí)踐來看，多將國內(nèi)增值稅作為中央稅，然后按照人口等因素轉(zhuǎn)移支付至地方政府，這種處理方式名為中央稅，實(shí)際功用則為地方稅，且利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間分享規(guī)模與負(fù)稅規(guī)?；疽恢隆Ｒ?yàn)榭傮w而言，人口與消費(fèi)規(guī)模直接正相關(guān)，人口數(shù)量占全國人口的比重能夠大體反映本地區(qū)消費(fèi)規(guī)模占全國消費(fèi)規(guī)模的比重。但這種分配方法也有弊端，由于完全切斷了征收量與分享規(guī)模的關(guān)系，會出現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極作用。出于適當(dāng)發(fā)揮地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的考慮，建議增值稅仍作為中央、省、市縣三級政府的共享稅，同時(shí)改革50：50的比例共享方式，以消除現(xiàn)行做法導(dǎo)致的地區(qū)間分配不公和地方政府行為扭曲。增值稅的共享可根據(jù)各地的人口數(shù)量、消費(fèi)能力、基本公共服務(wù)需要等因素，按照標(biāo)準(zhǔn)化公式在各個(gè)地區(qū)間進(jìn)行分配，同時(shí)在每個(gè)財(cái)政年度之前應(yīng)做好增值稅收入分享的預(yù)算，使得地方政府能夠根據(jù)這一預(yù)算制定地方財(cái)政收支預(yù)算，從而使增值稅成為地方政府特別是省級政府的一個(gè)穩(wěn)定、常態(tài)化的財(cái)政收入來源。
在保持共享稅規(guī)模的基礎(chǔ)上，也要進(jìn)一步深化資源稅等地方專享稅改革，以擴(kuò)大地方自主財(cái)力，為未來進(jìn)一步深化中央和地方稅收劃分奠定基礎(chǔ)。主要措施包括，進(jìn)一步完善資源稅改革，擴(kuò)大征稅范圍，包括水、森林、草場、耕地等資源；改革完善城市維護(hù)建設(shè)稅，增進(jìn)其收入獨(dú)立性和穩(wěn)定性；加快房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程，提高地方政府收入與公共服務(wù)的匹配性；將部分適合地方征收的消費(fèi)稅稅目征稅環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移到零售環(huán)節(jié)，收入劃歸地方政府，以體現(xiàn)消費(fèi)稅的消費(fèi)地納稅原則等。
四、稅收與非稅收入改革配套、協(xié)調(diào)聯(lián)動，規(guī)范地方政府收入體系
研究我國地方稅的稅權(quán)劃分，不能就稅論稅，必須拓寬視野，將地方政府的非稅收入問題一并納入考慮。從整個(gè)政府收入體系來看，地方政府在稅收之外的產(chǎn)權(quán)收入、收費(fèi)制度等方面擁有高度自由的權(quán)力。雖然地方政府沒有正式的財(cái)權(quán)，但實(shí)際上卻掌握了大量的資源、行政壟斷權(quán)力等，在土地、資金（金融）等要素市場上仍維持著高度壟斷，憑借這些優(yōu)勢地方政府可以獲得源源不斷的收入。稅權(quán)過于集中而事權(quán)又不斷下移，使得地方政府在不能通過合法、正常渠道取得足額財(cái)政收入的情況下，必然會通過收費(fèi)等形式參與社會財(cái)富分配，導(dǎo)致非稅收入大量存在，造成了地方取得收入行為的不規(guī)范，財(cái)權(quán)的分散也造成了地方政府這一行為的可行性和必然性。相比稅收，法律規(guī)范對行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和基金的規(guī)范性較為稀疏。在這些非稅收入權(quán)的分配上，中央政府并沒有因分稅制改革而上收集中，甚至出現(xiàn)了過度分散化的趨向。因此，在中央政府稅收收入分成占大頭的情況下，地方政府更青睞于選擇通過增設(shè)基金和行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大基金征收范圍和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式，不斷擴(kuò)張收費(fèi)權(quán)，擴(kuò)大地方財(cái)政收入規(guī)模。
在下一步地方稅的改革過程中，應(yīng)該同時(shí)規(guī)范非稅收入制度，以形成科學(xué)、系統(tǒng)、完整、有機(jī)配合的地方稅收和非稅收入制度體系。一方面要向地方下放必要的稅權(quán)，另一方面要整頓規(guī)范地方的收費(fèi)問題，從而使整個(gè)地方政府的財(cái)政行為納入法制化、規(guī)范化軌道。在改革路徑上，要按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向，將現(xiàn)行各種名目的收費(fèi)按其性質(zhì)類別分流歸位，還其本來面貌，使其各自發(fā)揮特有的功能作用。對不合法、不合理的收費(fèi) （基金） 要盡快予以取消；對體現(xiàn)政府職能且屬于稅收性質(zhì)和具有稅收功能的收費(fèi)，要實(shí)施“費(fèi)改稅”；對不再體現(xiàn)政府職能但仍需存在的部分收費(fèi)，可以通過市場形式將其轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)，并依法征收；對符合國際通行做法又屬必要的少量收費(fèi)仍予保留，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)，并要有嚴(yán)格的制度規(guī)定。
五、健全地方稅體系要充分考慮地方稅收征管制度改革，增進(jìn)地方政府征管能力
地方稅制改革與地方稅征管之間是相互影響、相互促進(jìn)、互為前提條件的關(guān)系。地方稅制改革為地方稅征管創(chuàng)造良好的實(shí)施基礎(chǔ)，有助于地方稅征管質(zhì)量和效率的提高；地方稅征管水平又是地方稅制改革與優(yōu)化的制約因素，良好的地方稅征管是保證地方稅制有效運(yùn)行的前提和手段。為了協(xié)調(diào)好地方稅制改革與地方稅征管之間的相互關(guān)系，在改革地方稅制時(shí)首先要考慮到地方稅征管能力的限制，同時(shí)也要注重通過征管制度改革，增強(qiáng)地方政府稅收征管能力，為地方稅改革打好基礎(chǔ)。
與地方稅體系密切相關(guān)的征管能力建設(shè)中，當(dāng)前最為迫切的是建立完備的涉稅信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)。完備、準(zhǔn)確的信息系統(tǒng)是推進(jìn)房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅改革的前提條件。在大力推進(jìn)信息定稅管稅的前提下，稅務(wù)部門亟須與相關(guān)職能部門共享信息，各部門之間也應(yīng)建立這種信息共享機(jī)制。應(yīng)建立全國統(tǒng)一通用的全社會人、房、地、企業(yè)、政府、社會機(jī)構(gòu)等的標(biāo)準(zhǔn)化唯一代碼制，由各部門運(yùn)用唯一代碼采集與之職責(zé)相關(guān)的個(gè)人、企業(yè)、政府、社會機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性原始信息，并建立本部門的全國大集中、全覆蓋的專業(yè)信息系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，形成各部門之間雙邊或多邊信息共享平臺；同時(shí)再建立一個(gè)獨(dú)立于各部門之外的全國性、綜合性的法定信息互通共享大平臺，構(gòu)建既能互通信息，又有限度、受約束、可控制的信息共享系統(tǒng)和機(jī)制。
（作者供職于中國財(cái)政科學(xué)研究院公共收入研究中心）
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