文/馬亮
政府體系內(nèi)部的上下級垂直關系，是影響乃至左右政府運行效率的重要維度。中國的行政管理體制是由兩個相互影響的關鍵屬性所決定的，這使央地關系以及省以下的垂直府際關系，成為關乎行政管理體制效率和社會發(fā)展質(zhì)量的關鍵因素。一方面，中國采用單一制和中央集權(quán)的體制，強調(diào)各級政府的上行下效，以維護中央政府的政治領導和統(tǒng)一思想。這種體制選擇既受歷史傳統(tǒng)和文化觀念的影響，也同黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政環(huán)境需求密不可分；另一方面，中國是一個地域遼闊、人口眾多、區(qū)域差異極大的國家，很難“一刀切”地進行統(tǒng)一管理。
黨的十九大報告提出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！比绾谓档统青l(xiāng)之間和區(qū)域之間的發(fā)展不平衡問題，成為新時代中國特色社會主義需要破解的主要矛盾。在上述兩個體制特征的約束下，意味著中央政府需要賦予地方政府一定的自主權(quán)，并發(fā)揮地方政府的積極性和能動性，避免體制僵化和效率損失。十九大報告指出，要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，這為重構(gòu)央地關系和理順省以下垂直府際關系提供了契機。
一、央地關系重構(gòu)的路徑選擇
垂直府際關系涉及許多方面，其中最核心的就是央地財政關系改革，即中央和地方政府如何分配財政收入權(quán)力和支出責任。2016年8月，國務院印發(fā)《關于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》，提出要“科學合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責任，形成中央領導、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的財政事權(quán)和支出責任劃分模式”。十九大報告也同樣指出，要“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。”
在十九大以后，垂直府際關系的調(diào)整將迎來絕佳的機會窗。與自上而下的賦權(quán)相匹配的是，需要推行財政、預算、人事、績效管理、稅收等一系列配套改革措施。十九大報告指出，要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！痹谥袊寮壵姓w制下，垂直財政關系的調(diào)整改革背后，是以行政體制改革為主線的一系列綜合配套改革。十九大報告指出，“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離?！币虼耍鞯馗骷壵畱M一步強化賦權(quán)理念，從自上而下的賦權(quán)出發(fā)，探討央地關系改革的新路徑，特別是推動財政關系調(diào)整與行政體制改革。
賦權(quán)的核心在于逐步降低地方政府對中央政府的依賴乃至依附程度，使地方政府能夠發(fā)揮因地制宜的自主性，而不必受制于剛性的“一刀切”政策。目前央地關系的特征可以概括為“央強地弱”，即中央政府掌握大量審批權(quán)限，以及隨著而來的財政資金、優(yōu)惠政策和其他資源，這使地方政府有很強的動力去“跑部錢進”。這種依附性府際關系有利于自上而下的政策執(zhí)行，但也使地方政府難以有很強的自主性。盡管行政審批制度改革和權(quán)力清單制度在逐步推行，但真正具有“含金量”的審批權(quán)限卻難以下放，出現(xiàn)審批權(quán)名放實不放的現(xiàn)象。因此，還需要進一步厘清行政審批事項，推動地方政府可以真正獲得實質(zhì)性的自主權(quán)。
其次，在自上而下賦權(quán)的同時，也應優(yōu)化中央政府的全國統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，通過轉(zhuǎn)移支付和優(yōu)惠政策等工具，逐步降低區(qū)域間發(fā)展不平衡不充分問題。向下賦權(quán)并不意味著對中央政府“削權(quán)”，而是調(diào)整和優(yōu)化不同層級政府的權(quán)力關系，使正確的層級做正確的事情。特別是要設計適當?shù)募顧C制，使東部先富起來的省份能夠帶動中西部地區(qū)后富起來。這樣一來，可以將央地關系轉(zhuǎn)變?yōu)椤把霃姷貜姟钡墓糙A格局，從而實質(zhì)性提升國家治理體系和治理能力。
二、省以下垂直府際關系的調(diào)整方向
在關注央地關系調(diào)整的同時，應逐步強化省以下垂直府際關系的重構(gòu)。相關研究顯示，在教育、醫(yī)療等公共服務領域，省內(nèi)差異遠大于省際差異。換言之，地區(qū)之間的差異可能掩蓋了各個地區(qū)內(nèi)部的不平等。因此，央地關系的調(diào)整可能無法改變這種省內(nèi)差異遠大于省際差異的不平等格局，而需要省內(nèi)垂直府際關系的調(diào)整。這意味著在垂直府際關系的調(diào)整過程中，除了央地關系的重構(gòu)以外，省以下府際關系調(diào)整更加值得探索。
中國五級政府行政體制有利于實現(xiàn)政府組織安排的廣覆蓋和無死角，但也會導致垂直府際關系和“命令鏈”的過于冗長和低效。居于中間層級的市縣政府多數(shù)扮演的是“二傳手”角色，主要發(fā)揮的是上傳下達的作用，并可能導致政策信號扭曲和行政效率損失。隨著信息技術(shù)的普及、新型城鎮(zhèn)化的加速和人口居住格局的變化，可以探索和試點行政層級減少或加強省以下垂直管理。除了過去嘗試的省直管縣改革以外，還可以進一步探究其他可能的制度安排，在省以下減少行政層級或縮短自上而下的命令鏈條。比如，合署辦公或政事分開等方面的制度探索，可以在減少機構(gòu)設置“上下一般粗”和職責同構(gòu)的同時，使各級政府部門的設置能夠更合理地匹配本級管理需求。
在上下級政府之間的關系中，除了財政關系和審批權(quán)限，更為攸關的是目標責任考核和干部人事管理制度。即便財權(quán)和事權(quán)下放了，上級政府仍然可以通過目標責任考核壓縮地方政府的自主權(quán)，使其不得不圍著上級的“指揮棒”去轉(zhuǎn)。與此同時，干部人事管理制度為各級黨政領導干部提供了很強的政治激勵，使下級政府仍然很難獲得實質(zhì)性的自主權(quán)。因此，在向下賦權(quán)的同時，目標責任考核也應有所調(diào)整，避免越來越多的目標任務被納入，稀釋地方政府的注意力。與過去以經(jīng)濟建設為中心并注重增長速度的發(fā)展模式相比，新時代特色社會主義更加強調(diào)發(fā)展質(zhì)量和內(nèi)涵，并要在社會、文化、生態(tài)等方面齊頭并進。這將會強化“上面千條線，下面一根針”的垂直關系格局，使地方政府疲于應付各種紛至沓來的目標任務，而很難“集中力量辦大事”。因此，一個可行的方案是逐步降低目標責任考核的剛性影響，取而代之的是為地方政府設置必須達到的“底線”，使其有更大的自主權(quán)和自由度。
垂直府際關系的調(diào)整有利于降低下級政府“眼睛向上”的傾向，而更有可能結(jié)合本地實際制定和實施相關政策。但是這樣一個理想狀態(tài)是有條件的，即來自民眾和其他利益相關者的問責、監(jiān)督與制衡。否則，獲得自主權(quán)而不受合理監(jiān)督的地方政府，就可能成為脫韁的野馬或失控的利維坦。比如，當?shù)胤秸@得了可以自由支配的財政資金時，可能會按照其自主意圖予以分配，但卻未必能夠反映當?shù)氐膶嶋H需求或民眾的普遍偏好。對土地財政和省直管縣等案例的研究表明，獲得額外財政資金的地方政府更傾向于將其投入固定資產(chǎn)投資，而不是關系民生福祉的社會政策領域。因此，在向下賦權(quán)的同時還應加強預算和績效管理的制度約束，以及來自人大、政協(xié)、民眾、媒體等的監(jiān)督和問責，避免地方政府獲得的自主權(quán)被濫用或誤用。在這方面可以加強政府信息公開、協(xié)商民主和網(wǎng)絡問政等機制，使地方政府獲取的自主權(quán)可以“用在刀刃上”。
在向下賦權(quán)的同時，需要同步推動向下賦能，使獲得自主權(quán)的地方政府能夠有相匹配的能力去有效使用這些來之不易的權(quán)限。十九大報告提出，“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構(gòu)權(quán)力、明確職責。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構(gòu)組織法。”過去為了限制政府規(guī)模擴張、部門林立和冗員超編，政府職責安排、機構(gòu)設置和人員編制都采取剛性管理機制，不利于政府部門隨著環(huán)境變化和社會需求而因應調(diào)整。如果只是賦予地方政府在行政審批的自主權(quán)，而沒有相應的人力支持和組織保障，就很難讓自主權(quán)得到最大化應用。因此在組織機構(gòu)設置和人員編制管理方面，要使地方政府能夠按照本地需求進行合理匹配，而不必追求同上級政府保持完全一致。機構(gòu)設置和人員編制的靈活安排，將有利于地方政府盤活既存資源并提升治理能力，從而最大化自主權(quán)的利用。?
（作者系中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學院副教授）
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