“六強”型財政的新使命
文/本刊記者 涂成
黨的十八大以來，財政的地位上升到了治國理政的高度，成為國家治理的基礎和重要支柱。五年來，財稅體制改革的力度不斷加大、步伐不斷加快，取得了豐碩的成果。在中國特色社會主義進入新時代的節(jié)點下，習近平總書記在十九大報告中從全局和戰(zhàn)略的高度，強調(diào)要加快建立現(xiàn)代財政制度，并明確了深化財稅體制改革的目標要求和主要任務。
在加快建立現(xiàn)代財政制度的探索和實踐中，廣西壯族自治區(qū)財政廳持續(xù)深化對財政改革發(fā)展規(guī)律的認識，不斷拓展理財思路，創(chuàng)新提出了“六強”型財政的發(fā)展思路。在廣西采訪的一周時間里，本刊記者深入實地，了解“六強”型財政在廣西的落地情況，帶著采訪中的種種思考，本刊記者專訪了中國財政科學研究院研究員王朝才和趙福昌，對廣西“六強”型財政實踐過程中的亮點和問題進行深入解讀。
《新理財》：您怎樣看廣西“六強”型財政的發(fā)展思路，有何亮點？哪些方面值得重點關注？
王朝才：我認為“六強”型財政發(fā)展思路中，比較重要的是開源增收強實力，依法監(jiān)管強績效以及從嚴務實強服務三方面。此外，地方財政除了做好日常的財政運行工作外，還有一個很重要的方面是不斷地推進改革。一是把財政職能改到位，要按照黨的十八屆三中全會提出的財政是國家治理的基礎和重要支柱的要求，不斷推進財政體制改革相關工作。二是要加強財政支出的績效管理，提高財政資金的使用效率。三是要強化為人民服務的意識，不斷提高財政服務民生的水平。
此外，還有一個問題值得關注。當前，財政管理不斷規(guī)范，地方政府面臨著經(jīng)濟發(fā)展、民生保障和財政收支平衡困難等困境，財政部門的壓力和責任也與日俱增。比如說基礎設施建設的高投入與財政缺口之間的矛盾，這就是典型的“死扣”。中央對地方經(jīng)濟增長有考核任務和指標，地方也有經(jīng)濟發(fā)展和民生保障的現(xiàn)實壓力，在當前地方債嚴格管理，PPP最嚴新規(guī)出臺的形勢下，經(jīng)濟建設的財政缺口怎么辦？這是一個很現(xiàn)實很緊迫的問題，我認為國家應該根據(jù)實際情況適當調(diào)整對地方經(jīng)濟增長、基建建設等的考核指標。同時，廣西財政可以通過設立運作政府性基金和PPP等市場化方式，積極推動做好保穩(wěn)促轉(zhuǎn)強調(diào)控和惠民補短強保障兩篇文章。
趙福昌：廣西“六強”型財政發(fā)展思路將財政的職能和工作具化歸結為六個方面，既包括了傳統(tǒng)財政管理的收入、支出和績效管理三個方面，也提出了財政改革創(chuàng)新、職能服務轉(zhuǎn)型和干部隊伍建設等方面的要求。我認為，“六強”型財政發(fā)展思路包含了財政工作的方方面面，比較精煉地概括了當前加快建立現(xiàn)代財政制度的重點內(nèi)容。
就當前的經(jīng)濟形勢和財政改革發(fā)展要求來看，我認為廣西財政工作的主要內(nèi)容還是在“收”和“支”兩方面，而支出又突出了績效管理和結構優(yōu)化的要求。近年來，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，增長速度從高速轉(zhuǎn)為中高速，由于我國特殊的以間接稅為主體的稅制結構，財政收入的增長速度也在降檔放緩，降幅甚至快于經(jīng)濟增長的降幅，同時考慮到財政管理不斷規(guī)范以及供給側結構性改革減稅降費的大背景，財政收入的挖潛和增收空間趨窄趨緊，開源增收意義重大，但現(xiàn)行財政體制下地方空間有限，組織財政收入更多依靠強化應收盡收。而在財政支出方面，重點是保穩(wěn)促轉(zhuǎn)強調(diào)控和惠民補短強保障這兩個方面，是當前財政管理的重點，要更加突出財政支出結構的優(yōu)化和調(diào)整。財政支出結構的優(yōu)化調(diào)整實際上是目前財政工作中的一個重點，也是一個難點。重點是說財政支出中固化、僵化問題不斷積累，在收入增速降低、支出壓力加大的背景下，優(yōu)化支出結構有空間可做，中央經(jīng)濟工作會議在財政工作方面也強調(diào)如何保障重點。難點是說財政支出結構優(yōu)化受到部門利益等因素局囿，實踐工作中落實難，比如，部門專項資金的清理整合雖有推進，但并未觸及實質(zhì)性的歸并整合；財政資金分配的路徑依賴問題突出，并且受個人決策的影響較大，預算約束效力有待加強。
不同于以往財政收入高速增長時期靠增量調(diào)節(jié)的管理模式，目前及今后較長一段時期內(nèi)，財政支出結構的調(diào)整主要體現(xiàn)為對存量的優(yōu)化調(diào)整。著力做好優(yōu)化支出結構，既能保增長，又能夠促轉(zhuǎn)型，一個重要的手段就是績效管理。黨的十九大報告提出要全面實施績效管理，要推進財政支出結構優(yōu)化，一定要強化財政績效全過程管理，從項目開始立項、執(zhí)行到最后完成，都要有績效評價，并且不斷建立績效與后續(xù)資金分配管理掛鉤的激勵約束機制。此外，財政隊伍能力的提升、作風的轉(zhuǎn)變和服務意識的強化對財政改革發(fā)展事業(yè)有著重要推動作用，我認為可以在從嚴務實強服務方面多下功夫，以優(yōu)良的財政干部隊伍作風推動“六強”型財政建設不斷向前。
《新理財》：黨的十八大以來，財政在治國理政中的地位不斷提高。在廣西的實地采訪中，有一個普遍反應卻是，財政工作的涉及面更廣、要求更高、績效考核更嚴，擔負的責任與實際的權力并不匹配。您怎樣看這個問題？
趙福昌：這種情況確實存在，十八屆三中全會只是把財政的地位提到國家治理的基礎和重要支柱這個位置，但這個位置如何定位，其實各個部門認識也不一樣，也就是說不會自然的就把財政的地位上升到這個位置，既要合理認識，也要主動謀劃。這種責任和權利不匹配，我認為有幾個方面，一是三中全會說財政是國家治理的基礎和重要支柱，是個大財政概念，包括財政決策、預算編制、執(zhí)行、績效管理、監(jiān)督管理鏈條上如人大、財政、職能部門、審計等系列職能部門共同來完成，而非財政一個部門，需要在管理鏈條上職能部門合理分權、分責，形成合力，才能發(fā)揮好財政是國家治理的基礎和重要支柱作用，如果簡單把責任歸到財政部門，必然不匹配；二是我們的體制方面，存在權力上移、責任下移的傾向，越到基層，這種不匹配的感覺會越突出；三是權責不清晰，缺乏規(guī)范法規(guī)制度約束，部門存在重分配輕管理傾向，導致財政責任失配。在這種情況下，實際上財政的職能一方面需要強化，如財政預算分配權的統(tǒng)一、資金統(tǒng)籌使用等；另一方面也需要建章立制、合理分責，比如說財政應該加強對資金使用的績效評價和考核，在強化部門績效責任和部門自評的基礎上，財政部門可以根據(jù)實際情況，逐步從對重大項目或者重點領域的績效監(jiān)管推廣開來。同時，要強化績效評價結果的應用，真正體現(xiàn)績效評價結果應用對財政資金分配的導向作用，以績效管理的全面推進促使政府職能的轉(zhuǎn)變和效率的提升。
王朝才：所謂財政是國家治理的基礎和重要支柱，一方面確確實實說明財政在國家治理中的地位很重要，為了發(fā)揮這種作用，財政部門肯定應該在國家治理或者財力分配當中要有一定的權限，這是很有必要的。但是現(xiàn)在有一個誤會，財政的地位有所提升，卻將所有的責任都承擔起來，比如說績效好不好的責任、錢該不該花的責任等等。這些都是錯誤的認識，財政支出實際上是各個部門分口使用的，只有強化財政資金使用者的責任，提高績效管理意識，根據(jù)政府部門之間不同的職責分工，通過法律或制度安排分解責任，才能真正意義上提高財政績效。要清醒認識到，加強財政的地位，并不意味著財政把所有的事情都大包大攬拿過來，財政真正發(fā)揮國家治理的基礎和重要支柱作用應體現(xiàn)在，參與相關具體政策或制度的設計、制定以及參與項目的共同決策，并根據(jù)制度流程來實施財政資金的監(jiān)督管理和績效評價來。
我認為，財政部門的定位應該超脫一點，手不要伸得過長，應當強化各個部門的部門責任?？冃гu價只是一個評判的依據(jù)，并不意味著就具體專門的項目抓績效，而是要每個部門都承擔起績效責任。財政部門可以發(fā)揮作用的地方在于建立一個規(guī)范的制度、一個規(guī)范的體制、一個規(guī)范的政策，并通過制度、體制和政策去約束整個社會，去約束各個部門，而不是通過每個項目去約束，這是財政應當做的。
《新理財》： 黨的十九大對央地財政關系改革提出新要求。廣西財政也在省市縣事權和支出責任方面做出了不少嘗試。您認為科學合理的事權和支出責任劃分應該如何推進？
王朝才：我同意樓繼偉理事長的觀點，首先要通過憲法和法律，明確哪些是國家的事權，確定各級政府的主要職責，以及劃歸中央和地方共同事權的支出責任劃分。其次是通過財政體制改革，合理劃分中央和地方的財政收入，其中既有合理的地方稅體系構建，也有社保、政府性基金等非稅收入的明確劃分。最后，是通過轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整改革以及支出責任的分解逐步實現(xiàn)地方各級政府事權和支出責任相匹配，并最終實現(xiàn)全國范圍內(nèi)基本公共服務的均等化。
趙福昌：從十九大報告以及肖捷部長對十九大報告的解讀來看，要推進央地財政關系改革的關鍵在于做到中央和地方的權責明晰，同時更加注重地方的政府的統(tǒng)籌，劉尚希院長2012年在新疆調(diào)研時就提出要強化財政的轄區(qū)責任。權責怎么明晰，回顧最開始實行分稅制的時候，我們學習了西方市場化分權的邏輯，希望能實現(xiàn)每一級政府的事權和支出責任清單都劃分得一清二楚，但是在實踐過程中，因為我國特殊的國情始終沒能達到這個初衷。同時，理論上這種分權模式能否與我國的保證中央的集中統(tǒng)一領導內(nèi)洽，是困擾當前我國財政事權和支出責任劃分的重要理論問題，現(xiàn)在文件要求基本是按事權要素劃分，所以，實際上即使能劃分清楚，我國單一制的政治體制也決定了事權和支出責任劃分也很難按照西方的模式來實行，包括中央和地方財政關系，以及省以下財政關系。在這種大邏輯下，目前，事權和支出責任劃分改革應該分幾個層次：一是正確處理政府與市場、社會的關系，職能邊界要清楚，并通過上位法予以確定，這是財政事權和支出責任劃分的前提，否則，前提不清楚，在政府間怎么也劃分不清楚，當然，這里的邊界清晰，可以是政府事權正面清單的形式，其余歸市場、社會。二是分領域列出政府間財政事權和支出責任清單，這個中央和地方都在按照全面深化改革的要求在部分領域逐步劃分，只有中央頂層設計，不斷推開試點，總結實踐經(jīng)驗，并上升到法律層面后地方才能較好操作執(zhí)行。三是收入劃分，包括稅費種類的劃分和地方稅體系建設。四是轉(zhuǎn)移支付的配套調(diào)節(jié)。最后，是省以下財政體制完善。需要強調(diào)的是，不管中央和地方以及對方省以下怎么劃分，中央的兜底責任和省級政府的轄區(qū)財政責任都非常重要。
來源丨新理財（政府理財）2018年第01期
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