文/徐煒（宜昌市政協(xié)副主席，市財政局黨組書記、局長）
在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，既有利于激發(fā)市場活力、擴(kuò)大有效投資、鞏固和擴(kuò)大增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的動力，又有利于轉(zhuǎn)變政府職能、改善政府治理、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。特別是在當(dāng)前國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻、經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、財政收支矛盾突出的背景下，大力推廣運用PPP模式，將為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入新的動力和提供千載難逢的機(jī)遇。
宜昌市政協(xié)副主席、市財政局局長徐煒（右二）實地調(diào)研PPP項目
宜昌已進(jìn)入工業(yè)化中后期，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人民群眾對政府公共服務(wù)供給提出了更多更高更新的要求。公共服務(wù)供給不足、不優(yōu)成為當(dāng)前宜昌全面建成小康社會的重要短板。從客觀需求講，2016年宜昌城鎮(zhèn)化率為58.5%，與東部沿海地區(qū)65%以上、發(fā)達(dá)國家80%以上的城鎮(zhèn)化率相比，仍然存在較大的差距，通過PPP模式擴(kuò)大公共服務(wù)供給、提高城鎮(zhèn)化率水平正當(dāng)其時。從發(fā)展情況看，上半年，全市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保持在合理區(qū)間，規(guī)模工業(yè)增加值增長8.2%、固定資產(chǎn)投資增長15.4%、社會消費品零售總額增長12.5%，增幅分別高于全省平均水平0.2、2.4、0.7個百分點，實現(xiàn)了全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體平穩(wěn)、穩(wěn)中向好。同時，我們也看到了經(jīng)濟(jì)下行之憂，全市經(jīng)濟(jì)運行仍處于“弱平穩(wěn)”狀態(tài)。與去年同期比，地區(qū)生產(chǎn)總值回落1.2個百分點，規(guī)模工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資和社會消費品零售總額增幅分別回落2.2、0.8、0.6個百分點。增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力，加大固定資產(chǎn)投資特別是PPP項目投資，顯得尤為緊迫和重要，PPP項目投資對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的作用愈發(fā)突出。
為推廣運用PPP模式，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制。黨的十八屆三中全會提出“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，要積極推廣運用政府和社會資本合作模式，讓政府和社會資本為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施及提供公共服務(wù)而建立長期合作關(guān)系，通過有效的市場競爭達(dá)到資源合理配置，以實現(xiàn)更高的公共產(chǎn)品供給效率和質(zhì)量。財政部、國家發(fā)改委等部門密集發(fā)文就推廣運用PPP模式進(jìn)行頂層設(shè)計和制度指導(dǎo)，營造了推廣運用PPP模式的濃厚氛圍。近年來，宜昌市財政局認(rèn)真貫徹落實國家和省市決策部署，堅持問題導(dǎo)向，突出體制機(jī)制創(chuàng)新，深化PPP改革，以最大力度、最優(yōu)惠政策、最有力舉措為各類社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)造最優(yōu)環(huán)境，市級入庫PPP項目78個，總投資778億元，其中4個項目入選財政部示范項目名單，7個項目入選湖北省示范項目名單，圍繞全省PPP項目“落地年”加快落地步伐，全市18個PPP項目落地，總投資132億元，為宜昌加快建設(shè)省域副中心城市、長江中上游區(qū)域性中心城市、世界水電旅游名城釋放了新的發(fā)展活力。
當(dāng)前PPP工作面臨的“四大”變化
推廣運用PPP模式不僅是一次微觀層面的“操作方式升級”，更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”，推動了政府職能從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，財政預(yù)算平衡從“短期”向“中長期”轉(zhuǎn)變，供給主體從“單一”向“合作”轉(zhuǎn)變，供給數(shù)量從“不足”向“有效”轉(zhuǎn)變。自2015年宜昌啟動PPP工作以來，勤于探索實踐，勇于開拓創(chuàng)新，PPP工作扎實有效開展，落地率、投資額、吸引力持續(xù)上升。與此同時，縱深推進(jìn)的宜昌PPP工作面臨著新環(huán)境、新角色、新空間、新力量“四大”變化。
（一）政策逐步完善，面臨新環(huán)境。2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），首次明確將PPP模式作為建立規(guī)范的地方政府舉債融資的重要舉措，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等具有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。2015年，由財政部牽頭起草的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）文件，成為我國政府和社會資本合作發(fā)展史上的一個里程碑，標(biāo)志著我國PPP發(fā)展進(jìn)入有章可循、有據(jù)可依的新階段。2015年以來，國家層面相繼出臺了一系列PPP政策性文件，據(jù)統(tǒng)計，僅財政部牽頭或會同有關(guān)部門起草的與PPP工作直接相關(guān)的文件就達(dá)到40多個，為基層部門推廣PPP模式提供了根本遵循和操作指導(dǎo)。但由于政策層面不統(tǒng)一，存在相互沖突、約束效力層次低等現(xiàn)象，部分爭議問題讓基層部門在實施過程中難以決策。宜昌在推廣PPP中常見的問題有：競爭性磋商方式選定的社會投資方是否能直接參與工程建設(shè)，資格預(yù)審工作是否強(qiáng)制執(zhí)行，前期墊支費用如何稅務(wù)處理等等。針對這些問題，我們堅持問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，先行先試，形成了宜昌PPP模式的一些特色和慣例，取得了較好的效果。隨著PPP立法工作的加快推進(jìn)，特別是2017年7月21日，由國務(wù)院法制辦會同國家發(fā)展改革委、財政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》公開向社會征求意見，標(biāo)志著國務(wù)院將進(jìn)一步完善PPP項目工作協(xié)調(diào)機(jī)制，PPP項目推進(jìn)中所面對的政策不統(tǒng)一等現(xiàn)象將出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，PPP工作面臨的大環(huán)境將進(jìn)一步改善，推廣運用PPP模式將再次迎來春天。
（二）項目加快落地，順應(yīng)新角色。PPP模式是否能提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，取決于雙方角色的轉(zhuǎn)換和定位。目前，宜昌市已落地PPP項目建設(shè)期多在兩年以內(nèi)，比如中心城區(qū)污泥干化工程建設(shè)期9個月，臨江溪污水處理廠改擴(kuò)建項目建設(shè)期1年，峽州大道市政工程建設(shè)期2年。據(jù)此推算，2018年后，將有一批PPP項目集中完成建設(shè)，項目將進(jìn)入執(zhí)行和運營階段，政企雙方也面臨角色轉(zhuǎn)換，需要超前謀劃，系統(tǒng)研究，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，以更好地解決未來10年甚至更長時間所面對的新問題。一方面，政府部門特別是財政部門應(yīng)及時進(jìn)入新角色，除會同建設(shè)主管部門開展竣工考核，驗證項目是否解決了資金問題、保證施工質(zhì)量外，還應(yīng)將關(guān)注重點由前期準(zhǔn)備、項目采購、合同審核等事項，轉(zhuǎn)換為履約監(jiān)督、績效考核、收支管理、資產(chǎn)負(fù)債管理等事項，確保合同正常履約，一張藍(lán)圖繪到底。國內(nèi)外大量案例表明，由于社會資本以追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化為主要目的，加上PPP項目不同程度存在著信息不對稱問題，如果政府部門沒有及時轉(zhuǎn)變角色，履行監(jiān)管責(zé)任，社會資本可能為了追逐利潤而犧牲公共服務(wù)質(zhì)量。另一方面，社會資本也應(yīng)及時進(jìn)入新角色，從建設(shè)項目業(yè)主轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者，摒棄傳統(tǒng)BT模式下工程完工坐等收錢獲利的舊思想，重點關(guān)注運營效率的提升和公共服務(wù)質(zhì)量的提高，以此獲得合理的回報。
（三）行業(yè)市場細(xì)分，開辟新空間。隨著投融資體制改革的深化，公共服務(wù)的供給機(jī)制和領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化。從相對單調(diào)的污水、垃圾等特許經(jīng)營領(lǐng)域“試水”之作，到國辦發(fā)〔2015〕42號文件鼓勵的能源、水利、養(yǎng)老、醫(yī)療等13個公共服務(wù)領(lǐng)域的拓展，再到財政部發(fā)布的《PPP項目行業(yè)劃分》，PPP項目涉及19個行業(yè)100多個分類。同時特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等新的業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，PPP推廣運用呈現(xiàn)多元化趨勢，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展積蓄了巨大的增長潛能和開辟了廣闊的發(fā)展空間。今年初，宜昌市級對外發(fā)布第二批21個PPP項目，總投資148億元，項目涵蓋交通運輸、生態(tài)環(huán)保、市政工程、醫(yī)療衛(wèi)生等16個公共服務(wù)領(lǐng)域。從項目推進(jìn)情況來看，落地項目主要集中在市政設(shè)施、交通運輸、環(huán)境保護(hù)等少數(shù)領(lǐng)域，教育、文化、體育、養(yǎng)老、社會保障等幸福產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)展較為緩慢。差距就是潛力，壓力就是動力，我們將秉承“招大引強(qiáng)、借梯登高”的開放理念，精心謀劃一批優(yōu)質(zhì)項目，放寬和降低準(zhǔn)入門檻，敞開合作大門，吸引社會資本廣泛參與，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎。
（四）短板效應(yīng)初顯，催生新力量。在PPP模式跨越發(fā)展態(tài)勢下，咨詢、稅務(wù)、金融、財務(wù)、法律、項目管理等領(lǐng)域第三方機(jī)構(gòu)重要性逐漸體現(xiàn)，成為項目成功的專業(yè)保障力量。宜昌推進(jìn)PPP項目初期，在本地第三方機(jī)構(gòu)市場培育不充分情況下，主要依靠引入外地知名機(jī)構(gòu)參與項目服務(wù)，進(jìn)一步提升了發(fā)展理念，拓寬了工作思路，保障了PPP工作的順利推進(jìn)。但隨著PPP工作不斷深入，由于水土不服等因素，外地機(jī)構(gòu)性價比不高，服務(wù)質(zhì)量有待改善，專業(yè)服務(wù)力量欠缺、后續(xù)服務(wù)不足等短板效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，倒逼本地機(jī)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型升級，同樣也為本地機(jī)構(gòu)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。比如咨詢服務(wù)，本地機(jī)構(gòu)更為熟悉工程造價、政府采購、決算審計、績效評價等相關(guān)業(yè)務(wù)的本地化流程和特點，能有效地將項目識別、準(zhǔn)備、采購等環(huán)節(jié)整合和關(guān)聯(lián)起來。又比如金融服務(wù)，本地機(jī)構(gòu)在資金及時保障、工程介入、應(yīng)對風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁等方面具有一定優(yōu)勢。特別是在稅收等政策性問題情況復(fù)雜，且各地政策解讀不盡相同的情況下，本地化服務(wù)需求迫切。今年，宜昌就PPP項目建設(shè)過程中稅收問題作為政協(xié)重點提案進(jìn)行研究，對建設(shè)、運營、移交等環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的稅收進(jìn)行解剖式分析，既有效控制稅收風(fēng)險，又更好地服務(wù)社會資本，讓其充分享受稅收減免政策，避免多重繳稅影響收益。其中一項重要措施，即籌建稅務(wù)咨詢委員會，吸納本地專業(yè)稅務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，參與市級PPP項目關(guān)鍵節(jié)點設(shè)計和評審，為政府決策提供參考。
主動適應(yīng)和引領(lǐng)PPP變化的宜昌路徑
新常態(tài)下，PPP的新變化既是挑戰(zhàn)，更是發(fā)展的機(jī)遇。近年來，宜昌始終堅持把推進(jìn)PPP改革作為深化財政改革的重要內(nèi)容，作為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去短板的有效手段，經(jīng)過持續(xù)不懈努力，走出了一條讓社會資本穩(wěn)心、安心、動心、放心、稱心的PPP模式推廣運用新路子。省委常委、常務(wù)副省長黃楚平、省政協(xié)副主席肖旭明分別對宜昌PPP工作經(jīng)驗予以批示肯定。
（一）創(chuàng)新推進(jìn)機(jī)制，全市共謀“一盤棋”。將PPP推廣工作提升到加快政府職能轉(zhuǎn)變、提升政府治理水平的高度，廣泛凝聚共識，形成全市上下共同推進(jìn)的工作局面。一是市級領(lǐng)導(dǎo)主抓。成立宜昌市推廣PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管市級領(lǐng)導(dǎo)任副組長，統(tǒng)籌推進(jìn)全市PPP工作。市政府先后20多次召開政府常務(wù)會議和專題會議研究PPP工作，對項目實施中遇到的困難，由分管市領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場辦公，協(xié)調(diào)解決，確保PPP項目高效推進(jìn)。二是專門機(jī)構(gòu)推進(jìn)。設(shè)立“宜昌市政府和社會資本合作管理中心”，具體負(fù)責(zé)全市PPP工作，從市財政局、發(fā)改委選調(diào)8名干部，聘請坐班律師、注冊會計師各1名，合署辦公，專職推進(jìn)。通過政府購買服務(wù)，引進(jìn)專業(yè)力量，建立涵蓋工程、財務(wù)、法律、金融、稅務(wù)、綜合等領(lǐng)域?qū)＜业腜PP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫和PPP項目專家?guī)欤瑸镻PP項目提供方案設(shè)計、招標(biāo)采購、合同制定與談判等專業(yè)化服務(wù)。聘請國內(nèi)領(lǐng)先的PPP咨詢機(jī)構(gòu)，對全市500多名干部進(jìn)行輪訓(xùn)，提升PPP理論和實戰(zhàn)技能。三是相關(guān)部門協(xié)同。按照“各出一盤菜，共辦一桌席”模式，將PPP工作項目化、具體化、責(zé)任化，強(qiáng)化部門主責(zé)。項目實施機(jī)構(gòu)（行業(yè)主管部門）牽頭負(fù)責(zé)項目謀劃，推進(jìn)項目實施；財政部門負(fù)責(zé)物有所值評價、財政承受能力論證、采購監(jiān)督、績效評價和財政支出責(zé)任預(yù)算安排；市屬國有企業(yè)協(xié)助完成前期工作，作為政府方出資代表參與項目建設(shè)。
（二）創(chuàng)新管理機(jī)制，抓牢實施“關(guān)鍵點”。對PPP項目建設(shè)實施全生命周期管理，從項目啟動實施到運營移交，不斷優(yōu)化流程，促進(jìn)PPP項目高效推進(jìn)。一是強(qiáng)化制度設(shè)計。結(jié)合工作實際，出臺了《市政府關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，從項目范圍、運作方式、操作流程、配套政策、保障機(jī)制等方面進(jìn)行系統(tǒng)安排。以實施意見為統(tǒng)領(lǐng)，制定了《PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)工作管理辦法》、《宜昌市PPP項目操作規(guī)程》、《關(guān)于財政扶持PPP項目的意見》等文件，形成“頂層設(shè)計+配套政策+操作指引”制度體系。二是嚴(yán)格入庫管理。通過“識別階段初步評審，準(zhǔn)備階段詳細(xì)論證、執(zhí)行階段對照分析”三步驟管理模式，對每個PPP項目嚴(yán)格篩選、反復(fù)論證，確保入庫項目質(zhì)量。以“物有所值”為導(dǎo)向，優(yōu)先將市場化程度較高、收益比較穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活的項目作為PPP推廣試點項目。三是嚴(yán)把風(fēng)險關(guān)口。將績效考核結(jié)果與政府付費掛鉤，對不達(dá)標(biāo)項目，嚴(yán)格按合同約定扣減相應(yīng)付費。通過合理規(guī)劃、期限錯配等手段，嚴(yán)守一般公共預(yù)算支出10%的紅線，由項目實施機(jī)構(gòu)、市PPP管理中心、預(yù)算管理部門分別編報、審核、匯總PPP項目年度支出預(yù)算，同時將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，確保支出風(fēng)險量化可控，提升政府對項目的全周期履約能力。
（三）創(chuàng)新保障機(jī)制，打好服務(wù)“組合拳”。圍繞PPP項目建設(shè)難題，堅持引資與引智相結(jié)合，示范項目引領(lǐng)與主動深入服務(wù)相結(jié)合，促進(jìn)PPP項目早落地。一是推進(jìn)國際合作。針對國際金融組織重點支持領(lǐng)域，主動跟蹤對接，爭創(chuàng)國際老年友好城市，宜昌養(yǎng)老PPP項目獲亞行5000萬美元貸款支持，打造了國際金融組織主權(quán)貸款PPP項目樣本。注重引進(jìn)智力資源，提高PPP項目謀劃和設(shè)計水平，與世界銀行國際金融公司簽訂合作備忘錄，為我市民生領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)PPP項目進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計，提供咨詢和能力建設(shè)支持。二是優(yōu)化項目服務(wù)。在PPP項目實施方案編制環(huán)節(jié)，邀請社會資本特別是民營資本參與市場測試，積極采納合理化建議，消除民間投資隱性壁壘。鼓勵社會資本“抱團(tuán)”發(fā)展，優(yōu)勢互補(bǔ)，提升參與主體的競爭力和公共服務(wù)效率。探索完善PPP項目涉稅管理，實行多方聯(lián)動，搭建涉稅信息共享平臺，研究PPP稅務(wù)政策，編制了《PPP項目稅務(wù)法律法規(guī)匯編》《PPP項目涉稅事項操作指南》等，為企業(yè)提供精準(zhǔn)化、個性化稅務(wù)服務(wù)，有效控制稅收風(fēng)險，降低企業(yè)稅負(fù)。三是強(qiáng)化融資保障。創(chuàng)新PPP項目建設(shè)投融資機(jī)制，降低PPP項目建設(shè)融資成本。設(shè)立50億元PPP民生事業(yè)發(fā)展基金，用于支持教育、醫(yī)療、交通、環(huán)保、食品安全等關(guān)乎民生的公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目；積極搶抓財政部示范項目政策支持機(jī)遇，對接中國政企合作基金，爭取資金2.4億元。
宜昌PPP工作中不容忽視的三大問題
PPP作為一種全新公共服務(wù)供給機(jī)制，在沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可以借鑒的情況下，我們堅持摸著石頭過河，大膽解放思想，注重實踐積累，取得了階段性成效，同樣也存在著不容忽視的難題和瓶頸，主要體現(xiàn)在三個方面。
（一）觀念轉(zhuǎn)變不到位帶來項目推進(jìn)不平衡。正確認(rèn)識和理解PPP的意義和作用，對做好PPP工作至關(guān)重要。觀念轉(zhuǎn)變不到位是影響宜昌PPP工作進(jìn)展的重要因素，過去公共服務(wù)供給主要由政府部門來實施，資金由預(yù)算安排或融資平臺公司籌措，項目落地快、見效快。在PPP模式下，操作要求高、時間流程長、推進(jìn)難度大，致使項目實施過程中，項目實施機(jī)構(gòu)不愿花時間和精力謀劃優(yōu)質(zhì)項目，或者基于部門利益，與民爭利，不愿將優(yōu)質(zhì)資源向市場開放。觀念轉(zhuǎn)變不到位、思想不解放直接帶來項目推進(jìn)不平衡、差異大。目前，宜昌市級落地實施項目9個，總投資73億元，占比55.3%，縣區(qū)級落地實施項目9個，總投資59億元，占比44.7%，其中夷陵區(qū)、宜都市各2個，秭歸縣、枝江市、西陵區(qū)、五峰縣、興山縣各1個，部分縣區(qū)尚未取得實質(zhì)性進(jìn)展。從推進(jìn)主體來看，已落地項目中，主要涉及住建、交通、城管、衛(wèi)生等部門，其他相關(guān)部門進(jìn)展緩慢，全面推進(jìn)PPP工作的合力不夠。
（二）評價體系不健全帶來績效管理難度大?？冃гu價是檢驗PPP項目是否成功的“試金石”和持續(xù)改進(jìn)的“催化劑”。健全完善包括項目服務(wù)質(zhì)量、運營成本、安全生產(chǎn)及環(huán)保指標(biāo)等績效評價體系，形成基于績效的PPP項目收益機(jī)制，可有效提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。目前，國家、省尚未出臺相關(guān)行業(yè)績效評價標(biāo)準(zhǔn)，我市運營管理也缺乏類似歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗總結(jié)，導(dǎo)致項目績效管理難度大。我市伍家崗長江大橋、沙河綜合整治等落地PPP項目中，建立的績效評價與按效付費體系屬于摸索試驗成果，其指標(biāo)合理性、操作可行性、考核質(zhì)效性仍需檢驗?？冃гu價體系不健全是當(dāng)前宜昌PPP項目建設(shè)中亟待解決的問題，直接關(guān)系到項目的“物有所值”。
伍家崗長江大橋是目前宜昌落地投資規(guī)模最大的PPP項目，項目總投資高30億元，大橋主線全長2.8公里，主跨1160米，建設(shè)期4年，運營期20年。對該項目引入“影子通行費”績效評價方式，在政府和社會資本方之間合理分配風(fēng)險和利益，調(diào)動了社會資本方的積極性，最大限度地保證橋梁質(zhì)量和通行效率?！坝白油ㄐ匈M”績效評價方式，主要是通過在大橋上安裝兩套設(shè)備用于計量交通流量，政府和社會資本方各使用一套。政府按照當(dāng)年執(zhí)行的“影子票價”乘以當(dāng)年交通流量（當(dāng)量值），向社會資本方支付通行費用。交通流量（當(dāng)量值）設(shè)定保底交通流量、正常交通流量區(qū)間及封頂交通流量，當(dāng)檢測到的實際日均車流量少于保底交通流量5.53萬時，不足部分由政府按照“影子票價”的九五折進(jìn)行補(bǔ)貼；當(dāng)日均車流量為正常交通流量區(qū)間內(nèi)（5.53萬至6.27萬）時，直接按交通流量乘以“影子票價”進(jìn)行結(jié)算；當(dāng)日均車流量大于6.27萬，少于7萬時，超出部分車流量按兩折計算；日均車流量大于7萬時，為防止社會資本方暴利，超出部分不再計費?！坝白油ㄐ匈M”績效評價方式有效解決了伍家崗長江大橋績效評價方式，但有其局限性和單一性，只能解決同類項目的績效評價問題。
（三）違約事項不確定帶來風(fēng)險控制隱患大。為防范PPP項目實施過程中，社會資本所承擔(dān)的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給政府，我市PPP項目均設(shè)定了風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，明確社會資本承擔(dān)建設(shè)、運營等風(fēng)險，政府方承擔(dān)政治、法律等風(fēng)險，雙方共擔(dān)不可抗力風(fēng)險。但基于公共服務(wù)的社會屬性，一旦發(fā)生影響環(huán)保、質(zhì)量、安全等違約事項，政府方仍將承擔(dān)公眾利益、民生保障等風(fēng)險的兜底責(zé)任。
宜昌婦幼保健醫(yī)院新院區(qū)項目通過引入社會資本先進(jìn)的企業(yè)化管理機(jī)制、市場化的運營理念以及透明公平而富有競爭力的薪酬體系和用人機(jī)制，將承擔(dān)全市婦女兒童基本醫(yī)療和健康保健服務(wù)需求，為市民提供了更多的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)資源，同時保持其公共衛(wèi)生職能不變，堅持醫(yī)院的公益性和非營利性性質(zhì)不變。項目公司如果基于謀取利益最大化為目的，改變公共服務(wù)的普惠性、保基本、均等化等供給方式，盲目擴(kuò)張規(guī)模，虛假宣傳服務(wù)等，甚至可能會出現(xiàn)類似“魏則西”事件，公眾輿論的矛頭通常會越過項目公司，直接指向政府方。宜昌峽州大道市政工程等PPP項目中，項目公司承擔(dān)了融資等前期工作，保障工程建設(shè)款、材料采購款、農(nóng)民工工資等及時支付。項目公司如發(fā)生欠款或欠薪，受害者也往往采取投訴、上訪等方式要求政府方解決，如此種種。在全國PPP發(fā)展進(jìn)程中，已發(fā)生的同類事件并不鮮見，如青島威立雅污水處理PPP項目出現(xiàn)停供和水污染事件，國家體育場PPP項目出現(xiàn)門票定價風(fēng)波等等，都一定程度上使政府公信力受到影響。違約事項不確定性帶來較大的風(fēng)險隱患，需要政府方嚴(yán)格履約監(jiān)管，注重引導(dǎo)，分清責(zé)任，最大程度規(guī)避風(fēng)險，讓公共服務(wù)項目更好地服務(wù)人民群眾。
打造促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的宜昌樣板
在新常態(tài)下，越是經(jīng)濟(jì)下行，越是社會預(yù)期不穩(wěn)、投資信心不足，越要多管齊下提振信心。當(dāng)前，社會資本參與公共服務(wù)建設(shè)正迎來難得的黃金機(jī)遇期。國家將PPP模式確定為今后基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)投資模式，推進(jìn)力度持續(xù)加大，配套政策不斷完善，投資預(yù)期更加明確。我們要按照上級統(tǒng)一部署，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想觀念和投資環(huán)境，持續(xù)深化PPP改革，將PPP打造為增信心、擴(kuò)投資、穩(wěn)增長的重要抓手，以PPP項目投資落地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展打造新引擎。
（一）更新思維觀念，讓項目實施更加高效。圍繞提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，更新思維觀念，把新發(fā)展理念貫穿PPP工作各領(lǐng)域全過程，正確處理好政府與市場、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、傳統(tǒng)與創(chuàng)新三大關(guān)系，做好服務(wù)文章，放寬準(zhǔn)入門檻，打破部門利益藩籬，凡是適合采取PPP模式推進(jìn)的項目堅定不移地采取該模式，確保PPP項目實施更加高效，項目落地加速推進(jìn)。去年宜昌謀劃的公共自行車PPP項目，因種種原因，最終由市城建控股集團(tuán)采取傳統(tǒng)模式推進(jìn)，項目建成落地，恰逢OFO、摩拜單車、哈羅單車等涌入市場，以傳統(tǒng)模式提供的公共自行車因使用不夠便利、價格沒有吸引力等諸多劣勢，無人問津，效率低下。我們將充分吸取公共自行車項目教訓(xùn)，轉(zhuǎn)變政府職能，對經(jīng)論證后適宜采用PPP模式推進(jìn)的項目，原則上不安排相關(guān)預(yù)算支出。同時將推廣運用PPP模式與市級國有控股集團(tuán)市場化改革有機(jī)結(jié)合，鼓勵參與公共服務(wù)項目建設(shè)與運營。改變過去由市級國有控股集團(tuán)“定向開發(fā)、政府購買”的壟斷經(jīng)營模式，讓市級國有控股集團(tuán)與社會資本在同等條件下公平競爭，加速其市場化轉(zhuǎn)型。
（二）堅持開源節(jié)流，讓財政承受能力更加充足。在確保不發(fā)生財政風(fēng)險的情況下，堅持量力而行，盡力而為，強(qiáng)化財政承受能力論證10%紅線的硬性約束，建立PPP項目財政支出責(zé)任統(tǒng)計監(jiān)測體系。截至目前，我市PPP項目累計財政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例達(dá)到6%左右，低于10%的紅線。由于當(dāng)前我市PPP項目進(jìn)入加速落地期，財政支出責(zé)任占比將進(jìn)一步提高，實際可用空間并不充裕。我們將堅持開源節(jié)流，一方面繼續(xù)挖潛增效，在征集第三批PPP項目時，優(yōu)先謀劃推介有經(jīng)營性現(xiàn)金流、以使用者付費為主的PPP項目，合理降低財政支出責(zé)任。另一方面，根據(jù)《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復(fù)》精神，10%“上限”控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會資本參與PPP項目，我們將進(jìn)一步優(yōu)化項目實施方案，堅持產(chǎn)城共融，對純政府付費類項目，通過“招拍掛”程序合法合規(guī)提供開發(fā)土地，供社會資本開發(fā)或?qū)氘a(chǎn)業(yè)，有效拓寬財政支出來源。
（三）突出利益共享，讓物有所值更加明顯。物有所值是PPP的核心，通過實施PPP模式，既要讓政府省錢辦好事，又要為社會資本賺錢提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。找準(zhǔn)政府和社會資本之間的平衡點，是物有所值評價的關(guān)鍵。宜昌對最近5年采用政府傳統(tǒng)投資方式實施的、與PPP項目產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量相同或相似的項目作參考，開展定量評價，取得了初步成效，為今后開展物有所值評價積累了經(jīng)驗。比如我市危險廢物集中處置項目，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對2011—2016年財務(wù)收支情況開展專項核查，測算未來收入狀況，確定20年凈收益約為6800萬元，最終經(jīng)過政府采購程序，成交價為9600萬元，溢價41%，又比如中心城區(qū)污泥處置項目，統(tǒng)計匯總現(xiàn)有方式下，收集、運輸、處置等環(huán)節(jié)的財政支出責(zé)任，確定年均綜合單價為325元/噸，最終成交價273.9元/噸，節(jié)省了16%。推廣運用PPP模式，我們將始終堅持利益共享的原則，將物有所值評價作為選擇PPP模式的前置條件，充分測算，合理界定社會資本的投資收益，確保公共服務(wù)“優(yōu)化而不退化”、社會資本“盈利而不暴利”。
（四）構(gòu)建良好體系，讓履約監(jiān)督更加有力。隨著PPP模式深入推進(jìn)，其市場機(jī)制是否有效發(fā)揮、誠信體系是否足夠重視，都存在巨大的不確定性。要實現(xiàn)項目的健康、持續(xù)發(fā)展，迫切需要構(gòu)建良好的PPP監(jiān)管體系，避免走“先發(fā)展、再治理”的老路。當(dāng)前，PPP領(lǐng)域熱門話題成都路橋違約事件，其違約成本過低，當(dāng)融資發(fā)生困難造成項目遲遲不能開工時，政府方既沒有及時介入?yún)f(xié)調(diào)解決，也沒有追究社會資本方違約責(zé)任，而是在長達(dá)3年的時間內(nèi)放任其發(fā)展，合作以解約失敗告終?？偨Y(jié)各地經(jīng)驗教訓(xùn)，我們將逐步建立完善監(jiān)督體系，筑起三道防火墻。一是監(jiān)督項目履約實施。有效行使知情權(quán)、否決權(quán)，合理運用履約擔(dān)保、保險等手段，加強(qiáng)執(zhí)行進(jìn)度檢查督辦。二是分項目做好應(yīng)急預(yù)案。對違約、不可抗力等情況可能造成的項目提前終止，采取臨時接管、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合同修改等方式，有效控制和降低風(fēng)險。三是堅決追究違約責(zé)任。按照合同約定追究項目公司違約責(zé)任和社會資本連帶責(zé)任，維護(hù)守約方利益。
（五）注重善始善終，讓退出機(jī)制更加合理。健全市場退出機(jī)制，是建立健全PPP機(jī)制的重要組成部分。當(dāng)前，我市通過市場測試、鼓勵聯(lián)合體投標(biāo)、降低資質(zhì)條件等方式，打破民間投資彈簧門、玻璃門，消除隱形壁壘，獲得了廣泛認(rèn)可，做到了“善始”。但對退出機(jī)制的設(shè)計，大多方式單一，讓社會資本可能擔(dān)心一旦進(jìn)入即被“套牢”，退出難而無法“善終”。針對這一點，我們將完善和健全的社會資本方退出機(jī)制。一是允許合理正常退出。在滿足公眾利益的前提下，發(fā)揮比較優(yōu)勢，讓社會資本之間密切合作，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險。例如在股權(quán)鎖定期后，社會資本方提出申請，經(jīng)政府方審核受讓方資質(zhì)和條件后，在繼續(xù)提供連帶責(zé)任保證情況下，允許通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等市場化方式一次性或逐步退出。二是正確處理非正常退出。對可能出現(xiàn)意外、導(dǎo)致難以為繼的PPP項目，分類厘清項目違約、不可抗力等因素，依法追究違約責(zé)任，并對社會資本方實際承擔(dān)的基本建設(shè)投資給予適當(dāng)補(bǔ)償，做到“好聚好散”，避免陷入糾紛和訴訟的泥潭，同樣有利于增強(qiáng)社會誠信意識，建立良好市場氛圍。
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