文/張燎（濟邦咨詢公司董事長）
基礎設施PPP項目內(nèi)含各種不確定性和風險，無論是政府方還是投資方都需要認真研判，謹慎應對，在項目生命期的不同階段予以合理管控，才能實現(xiàn)預期的項目產(chǎn)出及投資收益目標。關于風險管理的黃金分配定律，即所謂特定風險由最有能力管控它的一方承擔是為合理，以及由風險識別、風險估測、風險計劃、風險應對和風險監(jiān)控等組成的全周期風險管理循環(huán)，已經(jīng)是PPP參與各方人所共知的基礎知識。
然而，有關風險管理的知識傳播和實際操作存在明顯的落差，PPP風險管理由此產(chǎn)生所謂“兩張皮”現(xiàn)象，即看似風險管理知識掌握比較熟練，書面報告編寫慎密完備，圖文并茂，但在管理實踐中基本沒有體現(xiàn)風險管理的各個階段工作要求和實際行動，無論決策者還是操作者，都沒有用風險管理的思路來指導相關崗位的決策和執(zhí)行工作。
如何改善這種狀況，實現(xiàn)PPP項目風險閉環(huán)管理，結合筆者的觀察、思考和部分項目實踐，本文提出一種實現(xiàn)PPP項目風險管理閉環(huán)的方法。這一思路主要從PPP項目風險的主要承擔者——社會資本方的視角來分析。
風險管理循環(huán)
我們知道，一個完整的風險管理循環(huán)包括，風險識別、估測、計劃、應對和監(jiān)控五大步驟。
風險識別是項目投資人對項目所面臨的潛在風險因素加以判斷、歸類整理，按風險性質(zhì)和相互關系對風險因素進行鑒定。筆者多次擔任各級政府的試點或示范PPP項目的評委，在看過的多個項目實施方案中風險清單及風險分配矩陣描述比較全面，但風險因素識別時沒有引入行業(yè)專家和運營專家，對行業(yè)特性認識不足，單純依靠具備一定工程建設、財務、法律知識的咨詢?nèi)藛T，并未識別出不同行業(yè)、地區(qū)、工藝路線、回報機制下項目主要風險因素，及其對項目產(chǎn)出結果的影響程度和重要性區(qū)別。這樣的風險識別對后期的管理工作價值很小。
風險估測是指在風險識別的基礎上，通過對所收集的詳細資料加以分析，運用概率論、數(shù)理統(tǒng)計或?qū)＜医?jīng)驗，估計和預測風險發(fā)生的概率和損失程度（如圖2）。風險估測的內(nèi)容主要包括損失頻率和損失程度兩個方面。由于眾所周知的缺乏風險統(tǒng)計數(shù)據(jù)的原因，無論是政府、投資方或是顧問機構，其風險估測中定性分析多，定量測算少甚至完全沒有。其實，即便缺少特定行業(yè)項目相關風險概率和損失的定量數(shù)據(jù)，依靠專家組打分和估計，仍然可以近似得出風險預期損失的結果。
風險應對是在項目合同授予之后的實施階段（設計、融資、建設和運營維護等），按照風險管控的計劃，通過組織管理體系，采取一系列實際行動把風險造成的損失和成本控制在主體的風險容限以內(nèi)。這項工作若要落實到位，在項目公司層面需要建立從總經(jīng)理到風險總監(jiān)（或分管風險的副總經(jīng)理），再到工程管理部（設計與建設）、財務融資部、法律合同部的整體風險管理執(zhí)行體系，內(nèi)化嵌入到日常管理工作流程中。
風險監(jiān)測是對項目風險管理的實施過程進行持續(xù)監(jiān)測、評估和報告，必要時加以修正。
風險管理與項目管理的一個共性特點是，越是項目早期進行識別和控制，其成本代價越小，效果效益越明顯；越是中后期才發(fā)現(xiàn)和管控，其成本代價越大，效果效益越差。因此，從管理收益的角度看，風險管理需要進行早期介入和預防。結合PPP項目生命期的管理特點，風險分配的大部分工作，在項目交易階段（即項目準備和采購階段）就已經(jīng)完成設定，未來調(diào)整變化的可能性不大，或者代價極高。PPP項目投資方對風險的管控重點應該在交易階段去有效影響實施方案、編制投標文件和合同談判。
項目實例分析
1. 項目開發(fā)背景及流程
濟邦公司作為投資方顧問機構，在協(xié)助某央企投資境外某國貨運鐵路PPP項目時，基于海外PPP項目涉及風險因素多，界面復雜，管控難度大的情況，特別提出要高度重視風險管理工作，將風險管理落實到項目開發(fā)和實施的各個環(huán)節(jié)，形成PPP項目投資風險的閉環(huán)管理。這項建議也獲得了投資方管理層的重視和采納。
該項目是位于南美某國的一條新建貨運鐵路，該國在新總統(tǒng)上任后推出了雄心勃勃的交通基礎設施振興計劃，鼓勵應用PPP模式引進國內(nèi)外資本，對包括機場、鐵路和公路等項目進行新建、改擴建和運營維護，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。中國一家中央級國有企業(yè)牽頭獲悉該計劃后，其軌道交通事業(yè)部組織了商務人員對計劃中涉及的多個鐵路項目進行初步篩選，與當?shù)睾献骰锇槁?lián)合選定了其中一條貨運鐵路作為重點跟蹤開發(fā)目標。
中方根據(jù)初步調(diào)研，擬定了如圖3所示的項目開發(fā)思路：
國際PPP項目的生命周期通常包含項目開發(fā)和項目實施兩個階段。由于該項目擬采用公開招投標程序等前提條件，我們分析了外方提供的法律法規(guī)和基礎資料后，建議某貨運鐵路PPP項目開發(fā)階段的工作進程如圖4所示幾個步驟。
2.導入風險管理體系
風險管理體系從項目伊始即著手建立。組織結構上，安排有投標聯(lián)合體的商務組在項目開發(fā)階段具體承擔風險管理的牽頭責任，具體由牽頭財務顧問和后續(xù)介入的風險顧問、技術顧問、法律顧問、運營顧問等提供支持。這一項目的風險顧問適合由具備鐵路PPP項目風險管理經(jīng)驗的國際風險經(jīng)紀顧問公司擔任，但并非項目開發(fā)初期就要聘用，而是在項目開發(fā)進入備標階段才正式委聘，早期可由聯(lián)合體商務組及牽頭財務顧問兼任，邀請軌交行業(yè)專家提供支持。
根據(jù)濟邦和行業(yè)專家的經(jīng)驗，結合本項目的實際情況，在開發(fā)初期的投標可行性研究階段，識別的項目主要風險因素及推薦的風險控制措施如表1所示。
我們建議投標聯(lián)合體在項目正式啟動招標后，聘請國際風險顧問和鐵路行業(yè)專家，基于項目調(diào)研及對上述主要風險因素進行定性和定量分析，做出風險概率和風險損失的量值估測，確定關鍵風險及其應對策略。
在投標準備階段，一方面利用當?shù)睾献骰锇槌掷m(xù)收集PPP項目相關信息，投標聯(lián)合體商務組持續(xù)更新涉及風險估測的重大變化，另一方借助當?shù)睾献骰锇榈挠握f溝通渠道，提出投標聯(lián)合體對政府PPP方案風險分配的關切和建議，影響政府方的PPP項目方案設計和修訂。
3.風險計劃和應對的閉環(huán)銜接
更為重要的是，我們協(xié)助投標聯(lián)合體建立一個實現(xiàn)PPP項目風險管理閉環(huán)，協(xié)調(diào)投標方各項并行工作服務于風險管理的流程。具體做法是：
在風險計劃階段，投資方把經(jīng)過識別和估測的風險因素，按風險類別設計具體應對措施，分為工程應對、法律應對、財務應對和商務應對法四大類，分別交由工程管理、合約法律、財務融資、商務公關組負責落實跟進，項目投資決策機構負責綜合權衡取舍。
而每一項應對措施對風險的處理無非是四種方式，既回避、降低、轉(zhuǎn)移或者自擔風險以及它們的組合。針對預期風險損失非常嚴重，無法接受的風險因素，采取“回避”類措施；“降低”類措施的目的是降低損失頻率和損失程度，重點在于改變引起風險事故和擴大損失的各種條件；“轉(zhuǎn)移”則多是通過法律協(xié)議談判，將部分風險轉(zhuǎn)移給合同相對方或其他當事方承擔或者分擔，包括可保險的風險通過投保轉(zhuǎn)移給保險公司這種情形；“自擔”類措施是針對那些可接受、可承擔，也難以轉(zhuǎn)移出去或者轉(zhuǎn)移成效比不佳，預期損失相對較小的風險，事先做好吸納風險成本的財務安排（留出預備金、進行敏感性分析）。
本項目開發(fā)階段每個步驟的工作任務和參與方如下表2所示。
前面PPP項目是一個示例，實際項目的風險管理會比上述示例更為復雜，瑣碎、動態(tài)。但基本原理如此，若能將風險管理的識別和估測結果，與后續(xù)的計劃和應對工作可靠地銜接起來，任何一方的管理者都可以獲得明顯的效益。
小結
風險管理有一個主體相對性的問題，每一個項目參與方有自己對風險的認知、判斷視角和管控程序，比如在風險應對的規(guī)避、轉(zhuǎn)移措施中，一方風險減少意味著另一方或另幾方風險增加。風險并非時一個絕對的對錯問題，很大程序上屬于利益分配調(diào)整的商務問題。然而，若風險分配極不合理，達到或超過某個閥值，風險對某一方而言變得不可接受，交易即可能因不可行而終止。風險管控不如預期，會造成某方或某幾方重大損失，甚至可能導致項目失敗，故不可忽視。
風險管理要在PPP項目中真正發(fā)揮作用，而非僅僅讓其停留在漂亮的文件和表格上，造成“知”、“行”分裂的“兩張皮”現(xiàn)象，投資方就需要有一個環(huán)環(huán)相扣的風險管控工作流程，貫穿項目開發(fā)、融資、建設、運營各階段。它甚至都不需要多么高深的理論、精密的模型、昂貴的軟件，龐大的組織，初期需要定性為主結合部分定量，將風險的識別、估測、計劃和應對緊密結合起來，一步步落實。
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