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問題何在

對于以政府購買服務(wù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一事，去年8月份前后在PPP業(yè)內(nèi)有過比較廣泛的討論，起因正是2015年下半年以來這種基建形式發(fā)展迅速。當(dāng)時較為普遍的共識是，政府購買服務(wù)由于是“各級財政部門負(fù)責(zé)制定本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容”，地方政府以這種方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是采用單一來源采購方式，可以規(guī)避政府采購工程、招投標(biāo)、PPP模式的合法程序與要求，將帶來巨大的隱患，但對于其中的違法違規(guī)行為尚存爭議。

此次87文下發(fā)后，經(jīng)過各方一個多月的討論分析，其中的違法違規(guī)行為逐漸清晰。首先，《政府采購法》作為當(dāng)前政府采購領(lǐng)域的最高法律，《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》、87號文都明確了政府購買服務(wù)受《政府采購法》的約束。而《政府采購法》規(guī)定，政府采購對象分為貨物、工程、服務(wù)三類，其中，“服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！笨梢姡こ?、貨物與服務(wù)三者是并列關(guān)系。《政府采購法實(shí)施條例》則進(jìn)一步將服務(wù)內(nèi)容明確為政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2013]96號）是政府購買服務(wù)的綱領(lǐng)性文件，提出“政府向社會力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用”。可以看出，政府購買服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。

也就是說，通過政府購買服務(wù)進(jìn)行工程建設(shè)、將服務(wù)與工程打包列入政府購買服務(wù)，是違法擴(kuò)大了政府購買服務(wù)的范圍。

在實(shí)際操作中，一些地方政府或通過政府購買服務(wù)實(shí)施工程建設(shè)，簽訂長達(dá)十幾年的購買服務(wù)協(xié)議，分期支付費(fèi)用，形成拉長版的BT；或虛構(gòu)購買服務(wù)協(xié)議，企業(yè)以此協(xié)議作為抵押，從銀行等金融機(jī)構(gòu)融資，所取得的資金交由政府相關(guān)部門使用，本息由財政或相關(guān)部門分期支付。

在中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與決策研究院院長喬寶云看來，這是很明顯的違法操作。“打個比方，今年預(yù)算已經(jīng)安排好購買1億元的服務(wù)，這1億元就是今年的支出，預(yù)算執(zhí)行完成就結(jié)束了。但通過政府購買服務(wù)變相融資，是今年以購買服務(wù)的名義購買了1億元，但實(shí)際預(yù)算只有2000萬元甚至沒有預(yù)算，延長到5年或者更長時間來支付。《預(yù)算法》的基本精神是，真實(shí)的交易必須準(zhǔn)確地反映在預(yù)算中，預(yù)算記錄要準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)活動的性質(zhì)，而通過政府購買服務(wù)變相融資，實(shí)際使用資金情況與預(yù)算安排是脫離的?！?/p>

“這和政府發(fā)行債券融資不一樣。政府今年花了1億元，但自有資金只有2千萬元，不足的8千萬元通過發(fā)行政府債券籌集，這是可以的，因?yàn)轭A(yù)算真實(shí)地反映了交易的性質(zhì)。”

96號文要求“政府向社會力量購買服務(wù)所需資金在既有財政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮”，87號文進(jìn)一步細(xì)化為“購買主體簽訂購買服務(wù)合同，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)涉及的財政支出已在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中安排”。這表明，政府購買服務(wù)項目的期限最長為3年。而通過政府購買服務(wù)進(jìn)行工程建設(shè)，期限長達(dá)十幾年。按照此前一位財政人士的分析，“一屆人大的任期只有5年，本屆人大把后20年、30年甚至50年的財政支出全部安排完畢，這合理嗎？這種行為一是違法了國家財政管理方面的法律，二也超越了人大自己的權(quán)限，實(shí)質(zhì)是地方政府通過人大為其違法違規(guī)行為進(jìn)行背書?！?/p>

同時，《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，且需本級人大批準(zhǔn)，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府通過虛購合同，經(jīng)由融資平臺公司向金融機(jī)構(gòu)融資，是屬于違反《預(yù)算法》的變相舉債，也繞開了人大的監(jiān)督。

當(dāng)前通過政府購買服務(wù)變相融資的規(guī)模尚未有官方數(shù)據(jù)，但多個渠道的數(shù)據(jù)顯示，或已超過PPP落地規(guī)模，而截至2017年3月，PPP已簽約落地投資額達(dá)2.9萬億元。若不能有效制止，會給未來財政造成巨大的壓力，影響財政的可持續(xù)；若出現(xiàn)違約，會造成金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬，促發(fā)區(qū)域性或系統(tǒng)性的金融風(fēng)險，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

87號文下發(fā)之后，一個大的爭議是與之前出臺的文件有沖突。比如在2016年2月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中，公路服務(wù)事項、水路服務(wù)事項、運(yùn)輸服務(wù)事項、事務(wù)管理事項等四大類屬于購買服務(wù)內(nèi)容，而公路服務(wù)事項中包括了農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這表明農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)該包括在政府購買服務(wù)之中。

“是合法還是違法，只需要看一條：經(jīng)濟(jì)交易的實(shí)質(zhì)是不是舉債，如果不是符合《預(yù)算法》的舉債，那就是違法的。”喬寶云直言一個本身就不合法的行為，在法律層面上不需要再討論，因?yàn)槿魏我?guī)章制度的權(quán)威不可能超過法律。

“財政部的文件基本上是連貫的，實(shí)際上《預(yù)算法》、國發(fā)[2014]43號文已經(jīng)規(guī)定了地方政府不可以違規(guī)舉債，有些人并沒有完全理解文件精神，而是想各種辦法規(guī)避中央的規(guī)定，按照自己的理解解讀中央文件，問題嚴(yán)重了當(dāng)然會糾正。”清華大學(xué)PPP研究中心首席專家、建設(shè)管理系教授王守清一直致力于PPP教研并經(jīng)常與基層各干系人交流，對地方PPP相關(guān)情況了解得比較清楚。

“其實(shí)每個文件寫的都是服務(wù)，后綴也都有‘服務(wù)’兩個字，強(qiáng)調(diào)的都是服務(wù)。建設(shè)工程不能購買，但建設(shè)工程中有服務(wù)，這些服務(wù)要么是運(yùn)營管理，要么是養(yǎng)護(hù)管護(hù)，都是可以購買的。”一位財政人士說道，可以購買公路養(yǎng)護(hù)服務(wù)，購買工程建設(shè)管理等水利公共服務(wù)，也可以土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)等服務(wù)。

而且87號文本身并無新內(nèi)容，更多是對現(xiàn)有法律規(guī)定的梳理。其中一部分是重申，如政府購買服務(wù)的方向與內(nèi)容、政府購買服務(wù)的預(yù)算管理、嚴(yán)禁將建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目、信息公開等；有一部分是細(xì)化，如哪些內(nèi)容不能采用政府購買服務(wù)等。

既然法律已有規(guī)定，為什么還會通過政府購買服務(wù)變相融資呢？喬寶云認(rèn)為，一方面，實(shí)際操作中對法律原則的理解可能會產(chǎn)生一些疑義。同時，在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的時候，政策出于不同的部門，也容易讓人產(chǎn)生一種松動的錯覺。

另一方面，從實(shí)際情況看，地方政府有很強(qiáng)的舉債沖動?！敖桢X做工程，容易出政績。要借肯定找簡單易行的辦法，相對而言，政府購買服務(wù)比PPP、政府引導(dǎo)基金等操作更簡單。”喬寶云認(rèn)為，“這只是變相融資的一個手法，PPP、政府引導(dǎo)基金中也有很多不規(guī)范的操作，未來地方政府還可能會找其他所謂的漏洞、后門?！?/p>

但也要看到地方政府確實(shí)有其困難。“現(xiàn)在很多事情都要地方政府去做，地方政府是不是有能力去做這些事？這是另外一個問題，是可以討論的?！?/p>

“私法的原則是‘法無禁止即可為’，公法的原則是‘法無授權(quán)即禁止’，這兩者是完全不同的，對政府來說，如果法律沒有授權(quán)，做了就是違法?！眴虒氃茝?qiáng)調(diào)道。

87號文要求，各省級財政部門會同有關(guān)部門全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務(wù)情況，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期將違法違規(guī)問題依法依規(guī)整改到位。

如何整改，各方意見多種多樣。綜合而言，均認(rèn)為新增項目停止即可，存量項目尤其是正在進(jìn)行中的項目，或轉(zhuǎn)變?yōu)楹弦?guī)的政府采購工程，或轉(zhuǎn)化為PPP項目，或轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)，通過當(dāng)年新增債券融資來解決。

國家發(fā)改委投資研究所投資體制與政策研究室主任吳亞平指出，利用政府購買服務(wù)變相融資是比較普遍的現(xiàn)象，根據(jù)其此前不同的承接對象可以采用不同的整改方式。

第一種，此前的承接對象如果是民間資本，那么，政府、投資人、金融機(jī)構(gòu)三方可以協(xié)商轉(zhuǎn)化為規(guī)范的政府付費(fèi)類PPP項目，體現(xiàn)按公共服務(wù)績效付費(fèi)的要求。

第二種，此前的承接對象如果是地方政府融資平臺公司，“可以考慮建立政府授權(quán)融資平臺公司投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營的機(jī)制，明確政府和融資平臺的責(zé)權(quán)利關(guān)系，政府參照PPP項目按公共服務(wù)績效付費(fèi)的要求，提出績效考核標(biāo)準(zhǔn)，融資平臺公司達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)才付費(fèi)?！?/p>

轉(zhuǎn)化為PPP是整改的重要方式，王守清認(rèn)為轉(zhuǎn)化的可能性和難點(diǎn)在于地方政府的財政承受能力、金融機(jī)構(gòu)是否愿意繼續(xù)放貸。另外，財政部統(tǒng)計的示范項目的落地時間平均在11個月，如果前期工作已經(jīng)做完、只需補(bǔ)手續(xù)，最快可能要5個月左右。因此，其他條件符合的話，異化的政府購買服務(wù)項目轉(zhuǎn)化成PPP需要5個月左右的時間，這個流程周期需要考慮。這類項目在轉(zhuǎn)換為PPP時，國企、央企可能會參與更多，但地方政府對這兩類參與者沒有太強(qiáng)的控制力，能否做到有效分擔(dān)風(fēng)險、嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法，還有待觀察。

在防風(fēng)險、監(jiān)管趨嚴(yán)的大環(huán)境下，除了繼續(xù)推進(jìn)PPP、用好地方政府債券，地方政府未來還有哪些方式籌集資金，穩(wěn)定基建增速？

吳亞平認(rèn)為首先可以采取PPP模式盤活存量資產(chǎn)。7月5日國務(wù)院常務(wù)會議決定，要拿出更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過PPP模式引入各類投資，回收資金繼續(xù)用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。7日，《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》印發(fā)，指導(dǎo)地方政府加快運(yùn)用PPP模式、規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，以此來拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，提高運(yùn)營效率。

其次，是存量資產(chǎn)證券化。“國有企事業(yè)單位以存量資產(chǎn)的收益權(quán)、收費(fèi)權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資，減輕政府的融資壓力?！?/p>

從2013年至今，為盤活存量資產(chǎn)、降低企業(yè)杠桿，國務(wù)院及多個部委先后發(fā)文推動資產(chǎn)證券化的創(chuàng)新與落地。去年年底至今，PPP資產(chǎn)證券化也在積極開展，“可以提高PPP運(yùn)營效果，給投資人提供更好的投資渠道。”

第三，是建立政策性融資擔(dān)保機(jī)制?！啊额A(yù)算法》對政府擔(dān)保有明確的禁止性規(guī)定，地方政府可以考慮對需要融資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建立政策性融資擔(dān)保機(jī)制，通過擔(dān)保機(jī)制放大資金杠桿，為項目融資提供増信，同時隔離政府債務(wù)風(fēng)險。”

此外，吳亞平認(rèn)為，政府引導(dǎo)基金和政府投資基金仍然可以發(fā)揮積極作用，但要規(guī)范操作，不應(yīng)采取政府指定機(jī)構(gòu)回購和固定回報承諾等變相融資的做法。

“傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)觀念里一提投資就認(rèn)為是集中上幾個重大項目，好像唯如此才能帶動得起經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在我們要轉(zhuǎn)變觀念。投資的最終目的取決于總需求、取決于最終消費(fèi)、取決于對就業(yè)的促進(jìn)?！?月5日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上指出，新一輪工業(yè)革命催生的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)層出不窮，許多領(lǐng)域蘊(yùn)藏著想象不到的投資。要給社會留足充分的發(fā)展空間，不要試圖把一切都納入政府部門的項目庫中去。這為下一步政府投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了方向。