截至2018年3月末，全國PPP綜合信息平臺收錄管理庫和儲備清單PPP項目共計13141個，總投資額17.6萬億元。然而，對于PPP項目投資形成的巨額固定資產(chǎn)，如何進行會計、統(tǒng)計處理，目前尚無政策規(guī)定。在現(xiàn)行會計政策下，PPP固定資產(chǎn)既不記入政府資產(chǎn)負債表，也不記入社會資本或項目公司的帳戶，出現(xiàn)了所謂的PPP“孤兒資產(chǎn)”問題。在實踐中，對于PPP是否形成政府債務以及PPP對政府中長期預算構(gòu)成哪些影響等問題，也存在較大爭議。如何借鑒國際經(jīng)驗、結(jié)合我國實際，深入探究PPP與政府預算及債務的內(nèi)在邏輯關(guān)系，藉此建立健全PPP財政風險監(jiān)管機制，繼而促進PPP市場的規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展，是理論界與實務界面臨的一項重大課題。為此，中國財政科學研究院PPP所于5月31日舉辦了財科第四期PPP沙龍，對 “PPP項目政府支付責任與政府債務的關(guān)系”展開了深入研討。本次研討會由中國財政科學研究院PPP所所長彭程主持。（以下摘錄了參加沙龍的部分專家、學者的發(fā)言觀點。）
孟春：PPP支出責任不同于政府債務和負債
國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟部原副部長、研究員、財政部PPP專家?guī)鞂＜颐洗?，從PPP政府支出責任和政府債務的概念、問題等幾個方面提出了具體看法：一是PPP支出責任不同于政府債務和負債。根據(jù)《地方政府債務風險分類處置指南》（財預[2016]152號）、《地方政府轉(zhuǎn)向債務預算管理辦法》（財預[2016]55號文）、《國際會計準則第37號-準備、或有負債和或有資產(chǎn)》、《政府會計準則—基本準則》（財政部令78號）對地方政府債務的范圍認定，PPP支出責任不屬于上述政策文件明確的范疇。二是規(guī)范的PPP項目不涉及“隱性”債務。隱性債務一般認為是未納入預算管理、最終需要政府承擔的債務，而規(guī)范的PPP不同于BT，PPP合同中財政支出責任與預算管理銜接，不涉及“隱性”；《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金[2015]166號文）規(guī)定未納入綜合信息平臺庫的項目，原則不得通過財政預算安排支出責任。三是什么樣的PPP項目存在風險。他認為，可能引發(fā)隱性債務風險的PPP項目主要包括兩類：一類為大幅突破10%財承紅線；二類為政府對社會資本約定固定回報、回購安排以及不包含實質(zhì)性運營內(nèi)容的項目。四是引發(fā)PPP項目風險的主要原因。他認為，主要包括“一方案兩論證”安全閥作用不夠、風險管理不到位以及績效管理不嚴格。最后，孟春提出，在PPP項目運作過程中要不忘初心、規(guī)范管理和創(chuàng)新發(fā)展。具體要做到堅持問題導向，推動規(guī)章立制；抓好制度執(zhí)行，嚴格追究責任；抓緊標準研究，形成管理閉環(huán)；提高監(jiān)管能力，提升服務水平。
曹富國：應在中央防范化解風險的框架下不斷完善PPP相關(guān)規(guī)定
中央財經(jīng)大學PPP治理研究院院長、財政部PPP專家?guī)鞂＜也芨粐淌谡J為，PPP支出責任不應該是政府債務，PPP模式也顯著區(qū)別于傳統(tǒng)的政府采購。在PPP模式下，政府與社會資本之間是一種長期的契約關(guān)系。合同長期性導致合同履約及支付風險的客觀性，而合同的長期性與政府預算的規(guī)劃時限性之間的不匹配，更會加重社會資本和金融機構(gòu)對政府履行支付責任的不安和焦慮。他建議，嘗試引入對政府履行支出責任的擔保機制，以解決契約的不確定性問題，增強社會資本和金融機構(gòu)的參與信心；第三方擔保機構(gòu)對政府長期履約能力的科學獨立判斷，還有利于促進PPP項目的規(guī)范化和科學化水平。他認為，PPP嚴格規(guī)范是件好事，但應在中央防范化解風險的框架下不斷完善相關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)謀發(fā)展的目的。比如，一些財力充裕、PPP業(yè)績良好的地區(qū)，反而會過早觸及10%紅線而無法再推廣PPP模式。他表示，盡管PPP行業(yè)存在諸多問題，但堅定看好PPP的未來，特別是一系列規(guī)范性文件及PPP立法得以落地實施后，PPP必將迎來真正的春天。
崔志娟：PPP項目是否能夠成為負債要看其是否形成現(xiàn)時義務
國家會計學院、發(fā)改委和財政部雙庫專家崔志娟教授認為，在討論PPP項目政府支出責任與政府債務的關(guān)系之前，應厘清什么是債務，什么是隱性債務，再討論什么是政府支出責任與政府債務的關(guān)系。她認為，債務不同于負債。債務的定義是基于經(jīng)濟合同的約定，體現(xiàn)一項債權(quán)債務關(guān)系，PPP項目是對未來項目公司未來提供公共服務的支出約定，規(guī)范的PPP不應該是一項政府債務，因為PPP合同簽約時采購的社會資本當時并未提供服務。負債是一個會計概念，是與資產(chǎn)形成相關(guān)的概念。她認為，在新的政府會計準則中，對于政府資產(chǎn)的概念界定有了新的變化，增加了公共物品的服務潛力確認條件，也就是提供的一項公共資產(chǎn)若沒有形成服務潛力，也就不能確認為資產(chǎn)。理論上講，PPP項目需要提供公共基礎設施和公共服務，若公共基礎設施未達到資產(chǎn)確認條件，也就無法確認負債。負債是基于過去經(jīng)濟事項形成的一項現(xiàn)時義務，PPP項目是否能夠成為負債要看其是否形成現(xiàn)時義務?？冃ё鳛檎С鲐熑蔚呐袛嘁罁?jù)，是未來財政支出額度的前置條件，未來財政支出責任的確認適用于民商法，因為需要在PPP合同中約定；在合同中不能體現(xiàn)固定回報、名股實債等不當約定，若出現(xiàn)相關(guān)不當約定，則會形成政府的隱性債務。此外，對于目前有些地方財承超過10%的情況，她認為，10%的紅線僅僅是未來財政支出的基本約束性規(guī)定，能否形成政府債務，關(guān)鍵在于未來是否能夠有可持續(xù)的財力支付。10%的數(shù)字本身意義不大，因為在預測中存在過度樂觀預測一般公共預算收入、不恰當使用政府性基金預算情況等等，都會產(chǎn)生隱性債務。
韓曉明：PPP模式下的資產(chǎn)負債如何在財務報表上體現(xiàn)
中國財政科學研究院研究生院教研中心副主任韓曉明，從PPP項目政府主體會計處理的角度探討了如何看待PPP政府支出責任和政府債務的關(guān)系，包括PPP模式下的資產(chǎn)、負債的會計確認、計量以及政府支出責任應該在財務報表上如何體現(xiàn)等問題。她認為，國內(nèi)現(xiàn)有的PPP項目政府主體會計處理方法、法規(guī)尚不完善，未能充分反映PPP項目的長期性、周期性以及資產(chǎn)龐大等特征，從而可能導致PPP項目債務風險的產(chǎn)生。她建議，我們應當積極借鑒國際通行做法，具體參照《國際財務報告解釋12號》（規(guī)范運營方， IFRIC12）和《國際公共部門財務報告第32號》（規(guī)范授予方，IPSAS32）的會計處理方法，以授予方是否具有控制權(quán)為標準對PPP項目入賬進行判斷，即依據(jù)資產(chǎn)控制權(quán)的歸屬確定資產(chǎn)的確認，誰擁有控制權(quán)，誰確認資產(chǎn)。具體來說，對控制權(quán)的判斷取決于兩個條件：一是在服務內(nèi)容的確定、服務對象的選擇以及服務價格的調(diào)整方面，授予人能夠?qū)\營方實施控制或監(jiān)管；二是授予人在服務特許協(xié)議結(jié)束時可以通過所有權(quán)、受益權(quán)或者其他方式對項目設施的重大剩余權(quán)益加以控制，或者資產(chǎn)的整個壽命周期都將用于該項服務特許協(xié)議安排。只要滿足上述兩個條件，授予方就應該將PPP項目確認為自己的資產(chǎn)。針對負債的會計處理，她認為，依據(jù)IFRIC12，IPSAS32關(guān)于特許服務協(xié)議的規(guī)定，PPP支出責任應該歸屬于負債。如果是政府付費，可在會計科目中確認為金融負債，計入長期應付款科目，由政府以現(xiàn)金為主的方式償還負債；如果是使用者付費，可視為政府將特許經(jīng)營權(quán)授予給社會資本方。鑒于政府對資產(chǎn)通常具有較強的控制權(quán)，可根據(jù)國際慣例，確認為一種履約義務，類似于現(xiàn)有會計科目中的或有負債，但能否確認為或有負債或者是否需要設立專門的負債科目，還有待進一步探討。她認為，不管技術(shù)層面如何處理， PPP所有的資產(chǎn)及債務都應體現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負債表中，以便社會資本方對政府的運營情況、履約責任、財政可承受能力和財政可持續(xù)運營能力等進行綜合判斷。
吉富星：PPP是否引發(fā)隱性債務應基于“實質(zhì)”進行穿透識別
中國社會科學院大學公共經(jīng)濟與財政投融資研究中心主任、財政部PPP專家?guī)鞂＜壹恍腔趪釶PP行業(yè)變遷歷史闡述了PPP政府支出責任與負債、債務之間的關(guān)系。他認為，首先要正確理解負債與債務、政府（法定）債務與隱性債務等概念的區(qū)別?，F(xiàn)有政府債務是依據(jù)預算法約定的現(xiàn)時義務，是顯性、法定的范疇；隱性債務主要是推定的、或有的債務。其中，支出責任是履行事權(quán)的支出或財政承諾等，與債務有關(guān)聯(lián)但不等同?？v觀國外PPP發(fā)展經(jīng)驗，暫不考慮其他意義，其誘因就是通過表外融資來突破政府預算的工具，所以，總體規(guī)模都不能太大，在政府的資產(chǎn)負債管理框架或報表披露下去做PPP才能行穩(wěn)致遠。 PPP是否引發(fā)隱性債務，不應囿于績效、預算、載體等技術(shù)層面，而應基于“實質(zhì)”進行穿透識別。比如，無實質(zhì)運營內(nèi)容、政府付費類PPP項目可能會演變?yōu)樽兿嗯e債，很大程度上衍生政府隱性債務。但目前難點在于存量大、標準不一、質(zhì)量參差不齊，需要緩釋風險、防范項目退庫等衍生風險，后續(xù)PPP管理應盡量統(tǒng)一化、規(guī)范化。其中，10%的財承紅線只具有參考意義、不具有普適性，仍是償債率范疇。他認為，PPP僅是財政支出的補充，大體屬于政府表外融資，多數(shù)項目形成的是政府廣義負債，應防范“孤兒資產(chǎn)”、脫離政府預算管控，應將所有投資項目或資本項目統(tǒng)籌起來論證財政承受能力。他強調(diào)，PPP自身并不具備化解債務的功能，只能通過效率提升來降低成本，減輕政府債務壓力。因此，PPP項目成功與否的關(guān)鍵在于微觀層面關(guān)注效率、宏觀層面聚焦治理，應該通過加強契約精神、硬化預算、強化資產(chǎn)負債管理來解決社會資本后顧之憂、提高公共服務效能。
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