文/朱靜（本刊記者） 董峰
在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，地方政府扮演的角色越來越重要，其中投資行為是其干預(yù)和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策性手段，會對社會經(jīng)濟(jì)增長乃至持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重大的影響。地方政府有效合理的投資促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，也推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化與轉(zhuǎn)型，同時產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷作為一種演進(jìn)方式，在適應(yīng)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時，也對地方政府投資行為造成了很大的影響。
當(dāng)然，地方政府投資的前提是要先融資。今年的政府工作報告提出“提質(zhì)增效、更可持續(xù)”，從中可以看出2021年財政政策的變與不變，其中不變的是財政政策保持基本穩(wěn)定、不急轉(zhuǎn)彎、“積極”、“穩(wěn)”。變則是包括不再發(fā)行抗疫特別國債，今年的赤字率、地方政府專項債券限額比去年有所降低，增加中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。因此在現(xiàn)有地方政府投融資體制下，解決問題的路徑更多只能通過提升資金使用效能、盤活城市存量資產(chǎn)、推動產(chǎn)業(yè)培育與升級等手段，最終開辟一條區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的路徑。
融資創(chuàng)新勢在必行
國家強(qiáng)調(diào)把錢花在刀刃上，聚焦的依然是民生領(lǐng)域與國家戰(zhàn)略。但是目前地方政府的財力情況是日益增長的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)所需支出與財政支付能力不匹配，這是地方政府面臨的最大難題?，F(xiàn)有政策框架下，政府資金主要來源于財政資金、舉債資金、PPP融資資金等有限渠道。但是，財政資金受限于土地出讓、稅收、國有資產(chǎn)經(jīng)營收入無法快速增長；發(fā)債則受程序與規(guī)模所限，政府要將嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)作為紅線、高壓線，保持隱性債務(wù)不新增、存量隱性債務(wù)逐步壓降化解；而PPP融資受10%紅線以及更嚴(yán)格的入庫規(guī)范和審查。從公共部門的角度看，目前PPP項目運(yùn)作缺乏法律法規(guī)層面支持，社會資本進(jìn)入基建投資面臨法律保障不完善導(dǎo)致的PPP吸引力、可行性不足的問題。因此，目前各地政府投融資工作均陷入困境，投融資創(chuàng)新工作勢在必行。
從近兩年的金融創(chuàng)新來看，各地方政府主要做了兩方面的嘗試：
一是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公募REITs試點：2020年4月24日，證監(jiān)會與發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點相關(guān)工作的通知》標(biāo)志著境內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公募基金REITs試點的正式起步。作為基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制的重大創(chuàng)新，REITs試點政策一經(jīng)推出，就引起市場的廣泛關(guān)注。
二是基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)ABS：2018年6月8日，滬深交易所、機(jī)構(gòu)間私募報價系統(tǒng)發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)支持證券掛牌條件確認(rèn)指南》和配套文件《基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)支持證券信息披露指南》，這是繼PPP、應(yīng)收賬款、融資租賃債權(quán)之后，企業(yè)ABS標(biāo)準(zhǔn)化的又一嘗試。這也是近年來各地積極探索的產(chǎn)物。
基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)類ABS界定為以燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場等交通設(shè)施，教育、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)產(chǎn)生的收入為基礎(chǔ)資產(chǎn)現(xiàn)金流來源所發(fā)行的資產(chǎn)支持證券。涉及政府和社會資本合作項目的基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)支持證券，適用PPP項目ABS相關(guān)監(jiān)管指南。
不難看出，以上融資創(chuàng)新都屬于政信類融資項目，就是依托政府信用而發(fā)起的項目，融資人是地方政府。
如何理解政信類項目
“政信是政府在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)治理過程中體現(xiàn)出來的與各利益相關(guān)方之間形成的信任關(guān)系和社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是一種以政信文化為引領(lǐng)，以政信金融為核心，以政信法規(guī)為保障，以政信生態(tài)為支撐，其根本目標(biāo)是服務(wù)于政信業(yè)態(tài)健康發(fā)展和國家治理能力現(xiàn)代化”。政信金融是信用經(jīng)濟(jì)的組成部分，是政府為了履職踐約、兌現(xiàn)承諾而開展的所有投融資活動。政信行業(yè)與政府主導(dǎo)的投融資是有區(qū)別的。政信金融是以政府的信用為背書的投融資行為，這里面政府起到的是杠桿性作用，以財政的小資金撬動社會資本大資金，更多是政府帶動社會資本參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的提供，以營利性和準(zhǔn)營利性項目為主。而政府主導(dǎo)的投融資更多是政策性扶持的項目，比如扶貧項目、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資項目，有的是政府產(chǎn)業(yè)投資基金，有的是政策性金融債券、政策性貸款和少量的市場化融資手段。政府主導(dǎo)的投融資絕大部分屬于財政支持類項目，大多數(shù)為沒有收入的公益類項目。
政信類項目在我們的城市建設(shè)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施類的民生設(shè)施建設(shè)中，起到了積極的資金供給功能，政信類項目的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值在歷史中具有不可取代的地位。
當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，需要優(yōu)良的國家治理體系和治理能力作為支撐，政府信用是國家走向繁榮的基礎(chǔ)資源。合理運(yùn)用政信資源、化解政信風(fēng)險，需要加強(qiáng)理論研究和頂層設(shè)計。在這種情況下，加強(qiáng)對政信領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究，對健全國家治理體系、提升國家治理能力具有重要的意義。
在現(xiàn)實中，政府信用已成為現(xiàn)代國家治理的“晴雨表”，良好的政府信用能為國家有效配置資源，為社會提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。近些年，政府信用有力推動了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，公共服務(wù)水平提高，并且助推“一帶一路”倡議順利進(jìn)行。中國崛起的過程，也是中國政府信用建立和運(yùn)用的過程。
政府信用體系該如何完善？
目前我國政府信用方面也面臨諸多考驗，2017年5月24日國際信用評級機(jī)構(gòu)穆迪將中國主權(quán)信用評級由A3下調(diào)至A1，引發(fā)了各界對中國經(jīng)濟(jì)的關(guān)切。只有通過嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的研究，掌握話語權(quán)，才能有效地回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，有利于國家的穩(wěn)定繁榮發(fā)展。可見，加強(qiáng)政信研究是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要訴求。
那么我國正在處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，如何利用好政信的力量？2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》以及銀保監(jiān)辦《關(guān)于進(jìn)一步做好信貸工作提升服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效的通知》的基礎(chǔ)上，對基建補(bǔ)短板的基本原則、具體領(lǐng)域和配套措施都進(jìn)行了詳細(xì)說明。尤其是在合理保障融資平臺公司正常融資需求方面：要求金融機(jī)構(gòu)不得盲目抽貸、壓貸或停貸，防范存量隱性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險；在嚴(yán)格依法解除違法違規(guī)擔(dān)保關(guān)系的基礎(chǔ)上，對必要的在建項目，允許融資平臺協(xié)商繼續(xù)融資，避免工程爛尾；按照一般企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對退出類融資平臺公司審核放貸；在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，對存量隱性債務(wù)難以償還的，允許融資平臺協(xié)商展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)；支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺和轉(zhuǎn)型后市場化運(yùn)作的國有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項目。
此外，財政部在甄別存量債務(wù)后，把原來在融資平臺上代表政府的期限較短、利率高的債務(wù)、銀行貸款或理財產(chǎn)品置換成了成本低、期限長的債務(wù)。政府短期的、高利息的直接債務(wù)變成了長期的、低成本的政府直接債務(wù)。這樣做的目的是以時間換空間，通過置換存量債，來化解違約風(fēng)險。
另外，在2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》中，要求地方各級政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。將政務(wù)履約和守諾服務(wù)納入政府績效評價體系，建立政務(wù)失信記錄，建立健全政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加大對政務(wù)失信行為懲戒力度。還有2019年正式公布的《政府投資條例》也為政信投資提供更多規(guī)范保障。
由此可見，信用建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，是黨中央國務(wù)院的重大戰(zhàn)略決策部署。社會信用體系也稱國家信用管理體系或國家信用體系。社會信用體系的建立和完善是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷走向成熟的重要標(biāo)志之一。
目前新一輪政信熱潮已經(jīng)開啟，政信金融的法治環(huán)境正大幅改善。在地方政府舉債主體上，隨著地方融資平臺融資功能的進(jìn)一步解除，加上經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級階段融資需求仍非常旺盛，催生了強(qiáng)大的政信融資業(yè)務(wù)需求。
在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)放緩的形勢下，政信金融化解了一部分政府的債務(wù)壓力。隨著改革的深入，民間資本的力量將得到更大限度的釋放，市場進(jìn)行資源配置的效率也將大大提升，這對于金融領(lǐng)域的深化改革來說意義重大。
（作者董峰系政信投資集團(tuán)副總裁、中國政信研究院政策研究首席顧問）
您必須 [ 登錄 ] 才能發(fā)表留言！
