4月15日，中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）熱點問題研討會于線上舉行。本期論壇聚焦“我國土地財政的演化、困局和應對”。中國人民大學經(jīng)濟研究所副所長、中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）副主席，中誠信國際信用評級有限責任公司董事長、總裁閆衍代表論壇發(fā)布CMF中國宏觀經(jīng)濟專題報告。
報告指出，改革開放以來，伴隨我國由計劃經(jīng)濟逐步邁向市場經(jīng)濟，財政投融資體制改革持續(xù)向縱深推進。目前，我國已逐漸形成了有較強中國特色的現(xiàn)代財政制度，財政預算體系也由“一本賬”轉變?yōu)椤八谋举~”。與此同時，土地相關收入由預算外向預算內(nèi)轉變，土地財政逐步形成，并創(chuàng)造性地衍生出一套以土地作為地方政府信用基礎的制度體系，推動了我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。
報告認為，土地財政對我國過去幾十年經(jīng)濟快速發(fā)展起到了積極作用，在推動城鎮(zhèn)化進程、補充地方財力、推動大量基礎設施建設方面發(fā)揮了重要作用。同時，土地財政發(fā)展也衍生出如產(chǎn)業(yè)結構失衡、資源分配失衡、貧富分配失衡、地方官員腐敗等一系列問題，并以土地抵押融資、注資城投企業(yè)，間接推動了城投企業(yè)和地方政府隱性債務的快速增長，高度依賴土地財政的地方財政脆弱性也隨之上升，相關風險進一步上升。
報告認為，在當前房地產(chǎn)行業(yè)進入深度調(diào)整下，土地財政難以為繼，進一步加劇地方財政脆弱性。自2021年下半年起，在政策收緊、疫情影響及行業(yè)風險加速暴露下，房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)低迷，土地財政也隨之受到影響，2022年土地出讓收入由2021年高點8.7萬億大幅減少至6.7萬億，占地方政府性基金收入比重也在2020年達到歷史高點后有所下滑。土地財政的弱化進一步加劇了地方財政脆弱性：一方面，政府性基金收入承壓下，可調(diào)用資金面臨下滑，影響地方財政整體平衡能力，對重要領域保障也將削弱；另一方面，土地出讓收入作為地方政府償債的重要資金來源，其下滑將影響地方政府對地方債尤其是專項債的償還，以及對城投企業(yè)的結算回款及資金支持，進一步推升債務滾動風險，并加劇區(qū)域分化。
在房住不炒基調(diào)延續(xù)、城鎮(zhèn)化速度放緩、潛在置業(yè)人口下降的背景下，土地財政的長期穩(wěn)定性面臨挑戰(zhàn)，基于土地信用的地方政府信用體系亟待轉變。一方面，房住不炒基調(diào)仍然延續(xù)，土地市場難有大幅反彈。伴隨穩(wěn)地產(chǎn)政策陸續(xù)出臺，當前房地產(chǎn)銷售量、價邊際回暖，但在微觀主體預期仍偏弱、信心恢復不足下房地產(chǎn)行業(yè)改善幅度或較為有限，土地市場或有改善仍難以大幅回暖。另一方面，城鎮(zhèn)化速度放緩、潛在置業(yè)人口下降等因素作用下，房地產(chǎn)長期需求將繼續(xù)收縮，長期來看難以支撐土地財政繼續(xù)快速發(fā)展。
報告認為，第一要持續(xù)深化財政體制改革，適當上移支出責任、完善央地稅收分配，緩解地方收支矛盾。一方面，適當上移教育、社保、醫(yī)療領域地方支出責任，緩解地方剛性支出壓力。另一方面，結合稅制改革進一步完善央地稅收劃分，如優(yōu)化增值稅留抵退稅制度、提高地方對企業(yè)及個人所得稅分享比例，并進一步健全以房產(chǎn)稅和消費稅為主的地方稅體系，結合新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)發(fā)展動向，合理培育新稅源，增厚地方財政收入。第二要繼續(xù)加大轉移支付，減輕土地出讓收入縮減對地方財政的支出壓力。我國現(xiàn)行財政體制下，中央對地方轉移支付是地方綜合財力的重要構成，根據(jù)中誠信國際統(tǒng)計，地方政府30%左右的綜合財力來自中央轉移支付。第三要充分發(fā)揮國有資本財政作用，擴大財政“第三本帳”收入規(guī)模。目前，國有企業(yè)擁有龐大的資產(chǎn)，但形成的國有資本經(jīng)營收入較少。2012年至2022年國有資本經(jīng)營收入僅從1500億增加到5689億，不及國有企業(yè)（非金融）資產(chǎn)總額的0.2%，占全口徑財政收入的比重不及1.5%。從利潤規(guī)模看，國有企業(yè)利潤規(guī)模也較大，資產(chǎn)回報率以及凈利潤上繳財政的比例仍有提升空間。
報告顯示，基礎設施REITs是盤活存量基礎設施資產(chǎn)的重要方式，通過基礎設施REITs融資，可以有效減輕地方政府的投融資壓力?；A設施REITs可以提高基礎設施資產(chǎn)和資本金的周轉率，大大減輕基礎設施建設投融壓力，間接減輕地方財政的支出壓力。近年來國務院及發(fā)改委、證監(jiān)會等部門高度重視并積極推動存量基建資產(chǎn)的盤活利用。政策支撐引導下基建REITs的發(fā)行瓶頸也有望緩解，國有資產(chǎn)轉讓限制、會計出表約束、資產(chǎn)估值困難、稅務處理問題以及資產(chǎn)收益較低等突出問題或將逐步緩解。從中長期看，通過基礎設施REITs，盤活地方政府的存量基礎設施資產(chǎn)，是彌補土地財政缺口的重要方式。
中國人民大學財政金融學院教授呂冰洋指出，土地出讓收入中，有很大比例用于成本性補償支出，但目前無法判斷其具體數(shù)值。土地制度與房地產(chǎn)市場的發(fā)展以及對房地產(chǎn)市場的治理密切相關，這種制度深刻影響著地方的經(jīng)濟發(fā)展模式與地方財政狀況。土地制度的改革涉及到財政事權與支出責任的改革，事權不確定，財政事權就難以落地。我們不能將土地財政轉型寄托在把房地產(chǎn)稅作為地方稅上，而是要結合中國國情，由政府職能的轉變引起根本性改革，包括稅收分享方式的改革、轉移支付體系的改革，以及政府性基金分配體制的改革。
上海財經(jīng)大學校長劉元春認為，了解土地財政體系的形成，是我們解答當前問題，判斷未來方向的關鍵點。從目前的研究來看，中國的土地制度以及在此之上構建的土地財政、土地分配體系，是中國經(jīng)濟創(chuàng)造奇跡的秘訣之一。要從我國工業(yè)化、城市化，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)快速發(fā)展的角度，更要從金融化、杠桿化的角度來理解中國的土地財政體系。土地財政的變化，一方面是支撐土地紅利基礎要素的變化，同時也意味著中央與地方之間的關系必須要有調(diào)整。更重要的是，實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟之間的關系要有根本性的調(diào)整。簡單地通過土地財政來推動經(jīng)濟，難以支撐高質(zhì)量的發(fā)展。
中國財政科學研究院副院長邢麗認為，目前房地產(chǎn)處于中長期的調(diào)整狀態(tài)，土地財政會發(fā)生重要變化。要破解這種調(diào)整給地方財政的健康運行帶來的不利影響，需要從兩方面發(fā)力，一是加快財政體制改革，特別是要處理好新形勢下，中央和地方財政關系的問題；二是要提升財政政策的效能，從而支撐經(jīng)濟復蘇，解決地方財政困難。結合擴大內(nèi)需和深化供給側結構性改革的要求，下一步的政策方向應包括促投資和擴消費。邢麗提出四方面著力點：1）以支持創(chuàng)新為重心，引導和激勵制造業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)等加大有效投資力度；2）優(yōu)化促進消費的稅費政策，改善消費環(huán)境，釋放消費需求；3）在雙穩(wěn)情況下，推動減稅和優(yōu)化稅制相結合，從而優(yōu)化稅負結構；4）減稅降費和經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢要結合起來，提高稅制的科學性，實現(xiàn)稅負的有增有減。
粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒指出，作為社會主義公有制國家，我國的財政、金融、土地、社保、國資等領域有著密切聯(lián)系。在宏觀稅負下行，多元目標治理以及經(jīng)濟社會風險財政化的共同作用之下，地方政府的財力運行出現(xiàn)了緊平衡下負重前行的格局。在這種情況下，地方政府的綜合財力對中央轉移支付的依賴度明顯上升。房地產(chǎn)的新形勢對土地財政產(chǎn)生的新沖擊包括：1）城投、民企的拿地能力和意愿都受到了很大沖擊；2）土地出讓金頭部效應顯著，低能級城市的壓力更大；3）土地供應與人口流動出現(xiàn)比較大的背離，導致中部地區(qū)庫存高企，房地產(chǎn)價格下降；4）征稅成本上升，導致實際可支配的土地出讓金收入占比下降。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華指出，目前，一般公共預算中有很多保障性的支出依賴于土地財政調(diào)入的資金，城投債的還款來源與土地出讓收入也有著千絲萬縷的關系。因此，土地財政在保民生、保運轉方面發(fā)揮著重要功能。為應對中長期土地出讓收入，特別是凈收益持續(xù)下滑的趨勢，需要將調(diào)入資金用于建立真正的地方財政儲備制度。此外，為緩解一般公共預算收支壓力，應盡可能增收節(jié)支，對省以下財政體制進行改革。最后，我們不應該把重點放在土地財政好與壞的爭論上，而是要展望未來，探索新的籌資方式，避免“資源的詛咒”。（記者 王禎禎）
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